我国城市道路建设投融资中存在的问题与改革措施

○何成杰

（北海市高昂交通建设有限责任公司 广西北海 536000）

城市道路作为现代城市交通的骄子，不仅仅是速度和效率的代表，而且已成为城市发展的象征，成为衡量国民经济现代化的重要标志之一。城市道路的发展不仅增强了运输安全性，显著提高了运输能力，而且在改善投资环境、降低运输成本、优化产业布局、带动区域资源开发利用、提高城市经济的机动性、增强城市竞争力等方面，发挥着越来越重要的作用。不过当前我国现阶段城市道路建设任务重，投融资决策中出现城市道路投资结构与现行资本市场均存在结构失衡、融资市场化成分不足等问题。未来城市道路建设存在着很大的资金缺口，如果单靠城市投资发展城市道路是不现实的，也是不可行的。目前资本市场上外资及社会闲置资金充足，有效利用这些外资和民间资本，将为城市道路建设的发展发挥积极作用。

一、我国城市道路建设投融资中存在的问题

1、融资结构不合理

我国现阶段道路建设的政府投资资金大概分为三类：第一类是各级财政投资，即纳入各级政府财政预算的资金；第二类是交通规费和车购费等财政专项资金形成的道路建设资金；第三类是国债资金。这三类政府性资金加在一起，仅能满足目前道路建设资金需求的20%。近年来，我国道路建设虽然逐步形成了以地方集资、贷款、发行债券、利用外资、转让经营权等多种形式筹集建设资金的市场化投资和建设机制，但民间资金参与高等级道路建设受到诸多限制，投资渠道不畅，债券市场发展速度较慢。因此，银行贷款实际上成为道路建设的主要资金来源，依靠包括国债资金、软贷款、企业债券和商业贷款等在内的各类债务性融资大体要占到道路建设资金总额的60%以上。随之而来的问题就是，融资渠道单一、过度依赖银行贷款、融资结构不尽合理，投资主体债务负担沉重，银行潜在金融风险较大。因此，发展地方政府债券就成为道路建设融资的一个现实选择。

2、银行贷款比例过高

地方自筹是目前我国相对落后地区道路建设资金的首要来源，但经济相对落后，政府财力有限制约了对道路建设的投资，并诱发了城市道路建设中过度市场化，不适合收费经营的项目也发展成了收费项目，并出现超越当地使用者承受能力的收费，不仅造成融资风险的极具增大，群众的不满，也不利于道路融资的持续发展。比如当前已建成的大部分城市道路段投资中贷款的比重较大，西部地区道路建设的资金大部分是源于银行贷款，西部贷款修路的比例明显高于全国平均水平，偿还压力日益加大。虽然融资政策在道路建设发展中起到了非常重要的作用，但是随着条件和形势的变化，一些融资政策已经不能适应新的环境，需要做适当的调整。

3、收费道路政策落后

道路收费并非源于我国，它是外来品，但这项制度却在我国得到了广泛的应用，在一段时间内有效地解决了资金短缺的问题，产生了积极的效果。但是，目前存在的问题是收费道路规模偏大、收费站偏多、收费标准偏高，这不仅影响了通行效率，也在一定程度上增加了车辆通行费在道路运输成本构成中的比重，增加了群众的出行成本和不便。目前，如何控制和管理收费道路，已成为一个急待解决的问题。有些地方一味地举债建设，导致对银行贷款的过度依赖、收费站点过多过密等一系列问题。收费道路建设不再是财政监管的主要内容，收费道路政策淡化了财政的道路建设责任。

4、建设成本不断上升

今后建设的城市道路多分布在郊区，坼迁任务艰巨，费用补偿高昂，建设成本将大幅度上升。同时今后建设的城市道路交通量相对较小，给以收费还贷为资金保障的高速道路建设带来了巨大的压力。我国早期建设的城市道路多在人口稠密、经济相对发达的东中部地区展开，城市道路交通量相对较大，如目前的广深城市道路通道交通量已达22万辆次小客车旧，融资形势较为乐观。今后，大量城市道路建设将逐步转向人口稀疏、经济相对较落后的地区展开，建成后的城市道路交通量相对较小，通行费收入预计较先进地区大幅降低，增加了融资难度，为保障城市道路建设，需加大资本金投入。

二、我国城市道路投融资政策的改革措施

城市道路这种大型资金密集型基础项目建设资本金长期相对不足，其中最直接的制约因素就是资金短缺。为了给交通运输业的发展提供充足的资金，必须进行融资手段的创新发展。

1、调整债务融资结构

债务融资是指通过增加企业的负债来获取资金，一般的具体形式可以是银行借贷融资，发行企业债券或公司债券。城市道路目前的债务融资主要是银行借贷，比例非常大，占债务融资的90%以上。占城市道路各种融资比例的70%左右。这种过大的单一融资结构是在不断加大金融风险，财政风险，并削弱融资主体的融资能力和创收能力，使城市道路企业过分依赖银行，这对城市道路自身和银行都不是一件好事，一旦出现危险就会两败俱伤。现在城市道路的公司债券公开发行和上市的比例不到债务融资的10%，而企业债券现在几乎为零。这种状况说明两个问题，一是城市道路企业自己发行债券的可靠性不高，二是公众对其信誉认可度不高。在实际操作中形成了一个不敢卖，一个不愿买的尴尬局面。根据国外债券融资的情况和我国城市道路融资的现状，建议我国城市道路债务融资可按6∶3∶1的比例安排银行借贷、公司债券和企业债券的融资结构；另外可考虑融资租赁、股权（投资—回购）信托产品等，多条脚走路，合理搭配。

2、构建城市道路融资法律体系

要想协调城市道路的融资活动，就要建立和完善相关的法律制度，并形成一个体系，尽量减少人为因素，提高融资活动的透明度，遵循公平、公正、公开的市场经济规则，使融资活动真正做到有法可依，违法必纠。城市道路融资的法制建设，在一般行政管理立法方面涉及到城市在产业政策、税收、外汇、利润汇出等方面管制的规定；要加强促进外国投资在海关通关管制方面，外国投资者权益等方面和在担保方面如土地财产抵押、一些权利的质押，合同权益的转让，保险及保险权益和转让等方面的立法。在与交通建设有直接关系的立法方面，首先是农村非农用地征用过程中有关的法律制度建设。比如在立法与土地有关的具体法律法规，在立法时，应作充分、仔细的立法调查，避免出现相互抵触，超越权限甚至违反宪法的现象，立法要遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，依照法定的权限和程序，从城市整体利益出发、维护社会主义法制的统一和尊严。应当体现人民的意愿。

3、开辟新的融资渠道

当前BOT在国际上已很普遍，但操作难度远高于一般融资方式，其投资额大、回收期长、内部结构复杂，存在各种风险和制约因素，所以投资者往往有所顾虑。为了鼓励投资者的积极性，减少投资风险、改善社会经济环境，政府必须在项目中发挥应有的作用。首先，应建立完善的法规制度。BOT项目必须建立在完善的法律制度之上，从各国的实际经验看，投资者要求的是合法权益得到明确的法律保障，而不是下放的承诺。这就要求省级政府从BOT项目特点出发，制定有利于项目发展、符合国家利益的相关规章制度，既保障投资者的合法权益、吸引更多的投资者前来投资，又保证本地的利益不受侵犯，使BOT项目健康有序地发展。其次，必须创造稳定的政治经济环境，其次是BOT项目一般需要10—25年的时间，如果没有稳定的政治经济环境，投资者绝对不会在风险中度过如此长的时间，搞不好费时费钱。第三是建立高效的专业管理机构，大力培训BOT专业人才。各省级政府从项目一开始就应建立由专业技术人员，经验丰富的经济专家，有谈判经验的法律顾问等组成的专门机构来处理与项目有关的事宜。将传统道路建设企业打造成投融资平台，通过政府赋予其土地储备库的职能，利用修路储备并开发道路两旁土地，以土地的增值收益补充道路修建资金的缺口。

4、控制收费站规模

收费道路政策在带来建设资金的同时，也带来了日益沉重的债务负担，收费道路政策的改革问题是目前交通行业的热点问题。从国外经验看，主要对城市道路实行收费，其余大量的中低等级的道路主要由政府投资修建，免费提供给公众使用。这是因为收费道路的产生主要是为了解决通行能力不足，降低拥挤成本，增进社会福利。总的来说，应该将收费道路总规模控制在一定范围内，同时对其结构进行战略调整。我们认为，考虑到随着经济发展，汽车保有量逐年增加的实际情况，为减轻车主和社会负担，建议政府在对现行城市道路建设投资、还款情况及贷款余额、车流量变化情况进行持续追踪调查研究的基础上，在必要时适当调整车辆通行费标准，比如推行计重收费，此举在车流总量不变下可带来通行费10%的增长。同时，研究改进车辆通行费管理方法，改变目前车辆通行费固定不变的静态管理方法，对车辆通行费标准实行动态管理。要积极研究解决联网收费问题，通过采取先进的技术手段，加强管理，减少收费站点，提高城市道路的通行效率。

总之，我国城市道路行业正处在产业的扩张期，面临着持续繁荣的契机。目前资金短缺和资金使用效率低成为制约我国城市道路发展的瓶颈。针对这种局面，研究我国城市道路的投融资政策现状以及存在的问题，探索我国城市道路投融资政策的改革方向，具有非常重要的意义。

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