基于第二次土地大调查下的城乡建设用地结构和布局的背景及意义研究

晏 涵 左美蓉 韦林利

（1.湖南工程职业技术学院，湖南 长沙 410151；2.广西民族出版社，广西 南宁 530000）

基于第二次土地大调查下的城乡建设用地结构和布局的背景及意义研究

晏 涵1左美蓉1韦林利2

（1.湖南工程职业技术学院，湖南 长沙 410151；2.广西民族出版社，广西 南宁 530000）

以全国开展的第二次土地大调查为背景，研究了城乡建设用地结构和布局，探讨了对其研究的重要意义。

城乡建设用地；布局；意义；结构

（一）前言

全国第二次土地大调查于2007年7月1日开始，2009年12月31日结束，建设用地作为土地分类中最为复杂的一类，自然成为二调中重点调查对象。走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。因此对于城乡建设用地结构和布局的研究具有重大的现实意义和建设意义。

（二）城乡建设用地结构和布局研究的背景

党的十六届三中全会《决定》提出了五个“统筹”，即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新要求，是新一届党中央领导集体对发展内涵、发展要义、发展本质的深化和创新，蕴含着全面发展、协调发展、均衡发展、可持续发展和人的全面发展的科学发展观。囊括了当前改革和发展所要解决的一系列战略性、全局性的重大问题，反映了社会主义现代化建设的客观规律，体现了社会主义社会全面发展的战略构想。随着我国社会经济的发展，特别是城镇化、工业化的兴起，人口数量的增加和人类活动范围的扩大，土地资源的经济供给稀缺性与其社会需求增长性之间的不协调发展，以及不合理的土地利用结构方式引起生态环境恶化等问题日益暴露出来。人类利用土地资源创造了巨额的物质财富，与此同时也付出了惨重的代价。我国面临着人口、粮食、资源、环境等重大问题，都与土地利用结构和布局不当有关。

近年来，随着我国城镇化水平不断提高，在城镇建设用地面积大幅度增加的同时，农村居民点用地并没有像预期那样相应减少。2005年与1996年相比，全国农村人口减少了11%，而农村居民点用地反而增加了1.7%，农村建设用地粗放利用状况进一步加剧。城乡用地结构和布局伴随着社会经济的发展而逐渐改变，如果不对其加以约束和引导，往往会引起结构错位，布局紊乱，致使土地资源浪费、土地利用效率低下、土地生态环境恶化、土地权益公平失衡等问题。所以加强城乡用地结构与布局发展变化的研究，有助于促进土地资源的可持续利用，从而促进社会经济的可持续发展。统筹城乡用地、优化城乡用地结构和布局，既是节约集约用地的重要途径，又是统筹城乡发展的客观需要。

2008年以来，由于国家宏观经济政策进行了重大调整，党的“十七”大胜利召开，近年的“泛珠三角经济圈”的兴起，中部崛起中的大湘南经济板块的发展及“两型社会”这一全新理念的提出，特别是全国第二次土地大调查的逐步展开，我国经济建设快速向全面建设小康社会迈进，对城乡建设用地的需求量更大。加之土地利用总体规划的科学性和可操作性有待提高，原实施土地利用总体规划已不能适应新形势发展的需要，迫切要求对城乡用地的发展进行宏观调控，限制城乡建设用地混乱无序地向农地扩张，优化其用地结构和布局，有效地引导和规范了城乡用地，促进了土地集约利用，从而确立一个规模合理和科学的空间结构与布局，以切实改善城乡居民的生活水平、促进区域生产力的发展。

（三）研究目的和意义

城乡建设用地结构和布局优化的研究目的是建立一个经济健康和快速发展、社会稳定和谐的可持续发展构成的目标体系。本文的研究目的，旨在结合二调并通过对城乡建设用地结构和布局优化的研究，为当前土地可持续发展提供有利的理论支撑。因此，本文的研究目的和意义可归纳为以下几点：

1.优化城乡建设用地结构和布局是统筹城乡发展、建立和谐社会的重要内容

统筹城乡发展，是党的十六届三种全会提出的重大战略决策。合理的城乡结构和布局是实现和谐社会的重要举措。统筹城乡产业发展、统筹城乡规划建设与管理、统筹城乡居民就业、统筹城乡社会事业发展、统筹城乡体制改革都与城乡用地结构和布局有着密切的关系。结合第二次土地大调查的数据，科学合理地实现统筹城乡发展，为建立和谐社会的打下根基。

2.优化城乡建设用地结构和布局是缓解用地矛盾、提高土地利用综合效率的战略性选择

国土资源部权威专家指出，面对人地矛盾十分尖锐的基本国情，我们必须对有限的土地资源精打细算，经过第二次土地大调查，我们土地工作者结合第二次土地大调查的数据，严格控制建设用地供应总量，坚决遏制盲目投资和低水平重复建设等行为。优化城乡建设用地结构和布局，不仅可以有效地组织经济活动，也可以节约、合理利用各种资源包括土地资源、水资源、能源等，避免资源的浪费，提高城镇和农村的可持续发展能力。在耕地保护日益严峻的形势下，应加强通过城乡用地在空间上的合理布局与结构调整，减少对耕地占用方面的研究，提高土地资源的利用效率，缓解用地矛盾。优化城乡用地结构及其空间布局，并结合对土地数量和质量的调查，可以有效的配置各类用地的面积，提高存量土地的经济效益和集约度，减少不必要的侵占耕地，从而缓解耕地需求压力。

3.优化城乡建设用地结构和布局是加强土地参与宏观调控、完善规划控制手段的基本要求

任何工业项目，最终都要落在土地上，这就决定了运用土地政策对经济进行宏观调控的可行性和有效性。通过第二次土地大调查，一方面可以对自己的家底有清楚地认识，另一方面，还可以做到心中有数，在批地和用地中，正确运用土地政策参与宏观调控，制止部分行业盲目投资和低水平扩张。国土资源部部长孙文盛提出，运用土地政策参与宏观调控至少应该包括三方面内容。一是建设用地总量。建设用地总量是影响经济发展速度和效益的重要因素，控制建设用地总量，是调控经济运行的重要手段。二是调整土地供应结构，通过对不同用途土地的供应，促进产业结构调整和产业优化升级，这就需要按照国家产业政策，适时调整供地政策，对于禁止性项目，停止供地；对于限制性项目，提高供地标准和条件。三是确定不同区域的供地政策，引导产业区域合理布局和协调发展，促进产业的梯度转移。孙文盛还提出：各地要在第二次土地调查的基础上，认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发和投入产出情况作出评估，并按照法律和法规规定，处理好建设用地开发利用中存在的问题。今后各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效能的土地，努力提高建设用地利用效率。

由于市场机制存在自身难以克服的缺陷，难以使公共资源、公共环境得到有效保护和合理利用，难以实现公共安全和公共利益，客观上要求加强宏观调控。通过编制和实施土地规划，通过规划合理确定城市土地利用布局、城市不同区域的功能、不同类型用地的控制数量和区域，可以从宏观上协调区域发展、调整和优化产业布局结构、调控资源供应总量和结构、有效保护和合理开发利用土地资源，保障经济协调、平稳、较快发展。

4.优化城乡建设用地结构和布局是土地资源的可持续发展重要保障

在人类社会发展与进步的现代，土地不仅是重要的生产要素，而且作为人类社会自然界存在的载体，也是巨大的生态系统不可或缺的基本要素，它具体表现为生态系的支撑构件。工业发展与人口增加给土地资源带来的巨大压力集中表现为土地资源的化，与此同时更加剧了土地资源短缺性。

经济社会发展如何与土地资源利用相协调，尤其是在一个人多地少的发展中国家实现土地资源可持续利用，满足经济社会发展对于土地资源的需求，保持生态环境可续性，是一个急需解决的难题。优化城乡用地结构空间布局，解决土地资源利用中带的一系列问题，将是解决土地资源问题对中国经济发展带来制约作用的唯一出路。合的用地结构和空间布局，就是寻求和选择土地资源利用的最佳目标和途径，以发挥资的优势，使综合效益最大化。只有形成合理的土地利用结构，才能保证一定地域内土利用系统的良性循环，才一能协调好人口、土地、粮食、生态等关系。

5.优化城乡建设用地结构和布局是建设社会主义新农村的关键

优化城乡结构和布局也是建设社会主义新农村的基础性工作，是一项事关长远的全局性、战略性任务。建设社会主义新农村，必须逐步改善农民的居住及生活环境。目前农村居民点这种分散的布局，不仅不利于土地的集约利用，而且也不利于基础设施的配套和社会服务设施的完善，与城市形成极大的反差，严重制约着农村居民生活水平的提高。为实现农村人口、产业、居住的“集约集聚”，促使现代文明向农村的“延伸覆盖”，缩小城乡差距，实现城乡一体化，亟需对现有的城乡用地进行优化布局。

TU98

A

1008-1151(2010)04-0082-02

2010-01-05

晏涵（1982－），男，湖南工程职业技术学院硕士，研究方向为土地利用规划与城乡规划。