浅谈PPP融资方式在城市化进程中的应用

○ 丁 峰 余 侃 张 龙

（军事经济学院 湖北 武汉 430035）

浅谈PPP融资方式在城市化进程中的应用

○ 丁 峰 余 侃 张 龙

（军事经济学院 湖北 武汉 430035）

城市化建设迫切需要提高城市公共基础设施建设的发展速度和使用效率，而我国在城市化进程中面临的主要问题就是资金短缺与管理能力的不足与城市建设发展需求之间的矛盾，本文从PPP融资的角度分析了该融资方式在城市化进程中应用的可行性和有效性，并对PPP融资模式在城市化进程中应用所要注意的问题做出探讨。

PPP融资 城市化 可行性研究

城市化是社会发展的必然产物，它是我国现代化进程和经济持续增长中的核心命题之一，今年的上海世博会更是使用“城市让生活更美好”来说明城市化对人类发展的重要意义。而在城市化的进程中，城市的公共基础设施又是城市赖以生存和发展的基础，它为社会和经济持续、协调、稳步发展提供必要的物质条件，高效运作的城市公共基础设施是城市现代化的重要标志。然而，在我国的城市化进程中，资金短缺一直是制约着城市公共基础设施建设的根本矛盾，以政府投资为主体格局下的城市公共基础设施建设越来越不能满足城市化发展的要求，而特许经营项目融资（public private partnership，PPP）就是最适合基础设施建设的融资方式之一，在全世界特别是发展中国家得到了越来越广泛的应用。笔者认为，将特许经营融资方式引入到城市基础设施建设中去，将可以有效地解决这一问题。

一、PPP融资模式及其主要特点

1、PPP融资的概念

PPP融资方式最早是由英国政府提出来的，是政府部门通过与私营机构建立一种合作伙伴关系来提供公共产品和服务的一种方式。项目对私营机构的补偿是通过授权私营机构在规定的特许期内向项目使用者收取费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得相应的利润。王灏根据私营机构在项目投资中的参与程度和风险不同将PPP融资方式分为三大类：外包类PPP项目、特许经营类项目和私有化类PPP项目。外包类投资是指由政府投资，私人部门参与项目中的一项或几项任务；特许经营类指私营部门参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担风险，共享项目收益；私有化类指私人部门负责项目的全部投资，所有权永久归私人所有，私营部门承担的风险最大。

2、PPP融资模式的特点

与其他融资模式相比，PPP融资模式具有以下的特点：首先，可充分吸收私营资本。PPP模式实质是政府通过给予私营部门长期的特许经营权和收益权来换取基础设施的加速建设及有效运营，这为私营部门提供了一个稳定的投资市场，必然可以吸引到大量的私营资本参与到基础建设投资中去。其次，采用长期的合作伙伴关系，可以在工程过程中有效推行全寿命周期管理。PPP项目的合同期限通常是根据基础设施项目的寿命、投资回收期确定的，而基础设施的合同期限一般都长达几十年，这可以向政府提供全套的工程信息，有利于在建筑行业推动全寿命周期管理。再次，采购过程灵活多样，可对工程做出及时变更，确保公共部门利益得到最大化保障。PPP合同中会有一些条款赋予公共部门保持灵活性的关键权利，可根据现实情况的变化及时调整工程设计，满足群众的最大需求。最后，融资类型多种多样，如BOT、BT、DBO、PUO等，可根据工程项目的不同类型予以选择。

二、我国城市基础设施PPP融资模式可行性分析

1、我国城市基础设施建设中存在的问题

（1）政府的思想观念尚不成熟。当前，我国的大型基础设施的参与方大都是国有的大型建筑企业或其他国有企业的附属建筑施工单位，私营企业真正参与到基础设施建设中的并不多。基础设施建设领域是私营企业涉足最少、进入最难、最难以发展的领域。

（2）市场竞争机制尚不健全。就目前而言，我国在基础设施建设的实践过程中，缺乏一套公开、公平、公正的竞争程序和制度，对于市场竞争的主体、竞争的标准还没有一个有效的官方文件予以明确，造成现行的市场竞争缺乏必要的可操作性。

（3）特许经营权管理和市场准入制度亟待规范。我国目前的特许经营权管理文件尚未对特许经营的内容、范围和特许经营制度的产权归属做出规定，政府还需改善招投标管理办法，使基础设施建设招投标更加透明规范。

2、PPP融资方式在城市化进程中的有效性分析

（1）拓宽了城市建设资金融资渠道，减轻了政府财政压力。实行PPP融资方式后，可以从根本上减轻政府的财政负担，加快市政基础设施建设，更好地满足市民的不同需求，同时原来用于基础设施建设的资金可更好地用于经济发展和其他市政建设。

（2）可以及时满足社会和公众的需要，促进经济发展。长期以来，公用垄断企业效率低下，服务质量差是一个普遍现象，政府退出此项服务，站在一个规划协调者的角度，可以更好地体现以人为本的发展思想。

（3）有利于在投资建设中引入新型的管理方法和科学技术。由于PPP项目的投资者大都是外资企业或者在国内领先的私营企业，他们的施工技术和管理水平一般远远超出市场的平均水平，实行PPP融资方式，必然会加快市场的竞争步伐，促进市政建设行业的同步协调发展。

三、PPP融资模式在城市化进程中应用所要注意的问题

1、制定相关的法律文件，推行适合城市化进程的不同PPP融资模式

PPP项目的法律关系非常复杂，在项目的不同环节会涉及到不同的法律问题。有些问题在国家颁布的特许经营的法律规定中有统一的规定，但更多的仍是通过不同项目领域内的我国其他法律或现有行政法规来管制，具体来说，有以下几个方面：总归性规定、地方法规、专营办法、外商投资相关法律、招标投标相关法律、土地相关法律、项目公司设立相关的法律、外汇相关法律、税收相关法律、争端解决相关法律、环境相关法律、担保贷款融资相关法律和定价相关法律。然而，虽然PPP项目法律众多，但是仍然有部分法律会和国家的其他法律产生冲突。例如：我国《关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》对外资企业的资本和长期负债比例作了规定，从7∶10到1∶3四种不同情况，然而，PPP融资项目公司的资债比为1∶9和4∶6之间，大大低于上述规定，这就需要我们制定一部可以涵盖所有内容的法规，并形成调整PPP实施的法律框架。国家也应设立相应的PPP管理部门，对PPP项目实行统一管理，以使工作规范，加快PPP项目的推广。

2、建立、健全投融资中介服务体系，为大范围推广PPP融资模式建立社会服务基础

PPP融资方式多种多样，涉及的参与方多种多样，有东道国政府、项目公司、项目实际投资者、管理公司、工程公司、银行和其他金融机构、设备原材料供应商等，这就要求工作人员具有广泛的较复杂的金融、财务、工程管理和法律等方面的知识，专业的人才队伍是PPP项目得以顺利进行的保证。因此，要促进PPP项目的发展，加快投融资中介服务体系的建设，首先要加强对市场投融资服务咨询公司的管理，提高行业的整体素质和服务水平，为PPP项目在我国的顺利发展提供必要的技术支撑。其次，PPP人才的培养离不开高校的支持，只有通过高校的人才培养才能为PPP专业人才的最终成长夯实基础。最后，国家要加强对PPP融资模式的宣传，对国际上的成功的和失误的PPP融资案例加以总结归纳，形成适合中国社会主义市场规律的新型PPP融资方式。

3、良好的市场环境和国家政策是实现PPP项目运作的必要条件

首先，要加强政府职能的转变和合理定位。由于PPP项目的性质，只有项目所在国政府下放和解除各种审批权限，才能切实有效地减少行政手段对市场的干预，促进PPP项目的发展。其次，要放宽政府的扶持政策。PPP项目不是“民进国退”，不是政府完全退出国家基础设施建设。PPP项目的投资者组合多种多样，不仅有国外的财团和金融机构，也有不少国内的大型民营企业，然而在实际的操作过程中，由于中国PPP融资方式具有立项周期长、手续多、回报慢的特点，如果政府不能适度放宽国内的投资政策，势必会减少国外投资者的兴趣，增加其市场风险。因此，我们可以适度放宽投资限制，吸引更多的国内外投资者。再次，由于我国绝大部分企业缺乏激励约束机制，管理方式也有待于进一步发展完善，无法有效投入到基础设施的建设中去。因此，政府还需加快国有企业股份制改造，加快民营建筑企业的发展壮大，构造一个主体层次多元化，产权明晰适度竞争的市场结构。

4、建立PPP项目财务评价体系

从项目财务角度分析计算项目的财务清偿能力和盈利能力，以判别项目的财务可行性。PPP项目往往都是资金投入巨大、建设经营周期长、社会影响广泛的基础设施投资项目，因为涉及到外资和民营企业，我们在可行性研究财务评价时要与一般项目的财务评价予以区别。具体操作中要注意以下几个方面：第一，PPP融资项目涉及到投资方和政府，不同角色的定位决定了财务评价过程中要充分考虑私营企业和政府的可行性研究周期的不同。第二，PPP项目投资方往往是多家私营机构组成的大财团，参与者众多决定了受益者也多，财务评价结果要充分体现参与者的受益情况。第三，众多风险因素影响现金流。风险的分担方案将直接决定各种参与者的收益，PPP项目的时间跨度较大，风险在项目发展过程中会发生各种各样的变化，计算项目收益时要充分考虑到上述变化。

5、建立区别于一般建设项目的PPP项目后评价体系

第一，由于与一般项目周期不同，PPP项目的后评价所要考虑的角度和时间时点不同。项目后期评价时点是在项目移交之后，而项目后评价的时点介于开始稳定运营和移交的时刻之间。第二，PPP项目区别于一般项目的一个重要方面就是利益和风险的分配问题，PPP项目的后评价除了项目自身之外，更重要的是对公私伙伴关系的评价。第三，单一的PPP项目可以分为单个项目的后评价、项目所属公私后评价和整个城市同类项目网络系统后评价。因为网络系统存在规模效益，其效益不是各个项目利益之和，我们在进行PPP项目的后评价时首先要明确其对象，再根据对象的不同选取不同的指标体系。

[1]张启智、严存宝：城市公共基础设施融资方式选择[M].中国金融出版社，2008.

[2]王守清、柯永建：特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）[M].清华大学出版社，2008.

[3]贾健拢：BOT模式在我国基础设施建设中的应用[D].天津大学，2008.