松辽流域防汛抗旱工作“两个转变”的实践

李志平

（水利部松辽水利委员会，吉林 长春 130021）

松辽流域泛指东北地区，行政区划包括辽宁、吉林、黑龙江三省和内蒙古自治区东部的四盟（市）及河北省承德市的一部分，总面积124.9 km2，流域内既有江河洪水漫溢之灾，也有点多面广、突如其来的山洪灾害，还有持续多年的严重干旱，经常给流域内的经济发展带来威胁。近年来，松辽流域按照水利部提出的治水新思路，在防汛抗旱工作中积极推进“两个转变”，坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向管理洪水转变，由单一抗旱向生产、生活、生态全面抗旱转变，不断探索，认真实践，为流域经济社会全面、协调、可持续发展提供了可靠的保障。

1 防汛抗旱“两个转变”的含义

防汛抗旱“两个转变”准确的定义是：坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变，为我国经济社会全面、协调、可持续发展提供保障。

1.1 洪水管理

洪水管理的含义主要包括实施风险管理、规范人类活动和推行洪水资源化。

1）实施风险管理。在防洪工作中实施风险管理，就是要通过防洪工程建设以及体制、机制创新和法制建设，有效地规避风险、承受风险和分担风险，提高化解和承担洪水风险的能力。

2）规范人类活动。防洪工作中必须依法规范人类社会活动，使之适应洪水的发生发展规律，避免或减少洪灾发生的社会动因，以趋利避害。洪灾是水与人相互作用的产物，这是同等重要并相关的两个方面，缺一不可，并不是有了洪水就有灾害。过去我们主要是对洪水进行控制，很少考虑人类行为造成的损失和影响，而洪水管理就是要更多地关注和规范人类活动，尽可能给洪水以出路，给洪水以更大的滞蓄空间，在防止水对人类侵害的同时，要防止人对水、对自然的侵害，实现人与自然的和谐。

3）推行洪水资源化。洪水是水资源的重要组成部分，要在保证防洪安全的前提下，想方设法利用洪水资源，洪水资源化是防汛工作中的一项重要任务，但是利用洪水资源必须慎重决策，必须尊重科学，决不能以牺牲防洪安全为代价。

1.2 全面抗旱

全面抗旱主要包括扩大抗旱领域、抗旱手段的多元化和变被动抗旱为主动抗旱三层含义。

1）扩大抗旱领域。抗旱领域从农业扩展到各行各业，从农村扩展到城市，从生产、生活扩展到生态，这是国民经济和社会协调发展的需要，也是社会进步的需要。

2）抗旱手段的多元化。水是人类生存的基本需要，当人类面临干旱缺水威胁时，必须采取一切可能的措施解决水的问题，包括法律、行政、经济、工程、技术等手段。当前我国正在实行并逐步完善社会主义市场经济体制，抗旱工作更应注重经济与法律手段。

3）变被动抗旱为主动抗旱。采取综合措施，加强工作前瞻性，增强预案可操作性，提高抗旱工作的主动性，防患于未然，这是我国经济发展和社会进步的必然要求。

2 “两个转变”在松辽流域的具体实践

2.1 防汛工作

1）流域防洪规划中突出了洪水管理。《松花江流域防洪规划》和《辽河流域防洪规划》已通过了国务院批复。此次防洪规划以科学发展观为指导，按照“蓄泄兼筹、综合治理、突出重点（防用结合）”的防洪方针，坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，即完善了流域防洪工程体系，又加强了洪水管理和防洪非工程措施建设。规划中坚持以人为本，促进人与自然和谐相处的原则，既有效地控制洪水，保障防洪安全，又要遵循自然规律和经济规律，规范人类活动，制止对洪水调蓄场所和行洪空间的侵占，给洪水以出路，并坚持工程措施与非工程措施并重，在加强防洪工程体系建设的同时，注重流域洪水预警预报系统、防汛指挥系统和水文基础设施建设，规范防洪区社会化管理，提高洪水风险管理水平和风险防范意识，实现由洪水控制向洪水管理的转变。

2）洪水调度方案中重视了洪水资源利用。不论是国家防总批准实施的《辽河洪水调度方案》，还是松辽委正在编制的《松花江洪水防御方案》和《松花江洪水调度方案》，在编制过程中，始终把兼顾洪水资源利用作为重要的原则，将大洪水与中小洪水统筹安排，实行水库、河道、蓄滞洪区联合调度，既保证防洪工程及重要目标安全，又兼顾洪水资源利用。

3）加强了洪水资源利用的科学研究。一是开展水库动态汛限水位调度研究。为尽可能利用有限的洪水资源，针对不同水库的实际情况，对流域内的大型水库采用不同的汛期调度方式。在充分论证的基础上，参窝、察尔森等水库汛期均采用了浮动汛限水位的调度方式，初步实现了汛期多拦蓄洪水，充分利用洪水的目标，从而提高了水库的调节能力，使其防洪、城市供水，兼顾灌溉、发电等综合利用功能得到充分发挥。

二是开展了洪水资源利用专项研究。本着“确保工程安全、承担适度风险、整体效益最大”的原则，充分利用现有条件，积极开展洪水资源利用研究工作。通过研究，探索洪水资源利用的固有规律，确定洪水资源利用的主要途径和利用条件。目前，已经完成了洮儿河龙华吐引洪工程洪水资源利用的专题研究，提出了初步的工程运行方式，同时该项专题研究不仅为该地区、该工程的洪水资源利用提供依据，也为下一步流域其它的洪水资源利用专项研究提供借鉴。

4）提高了洪水预报的精度。洪水预报现代化手段的运用，不但可以提高水库、河道调蓄能力，又可使中、小洪水资源化，恢复湿地规模和生态功能，增加地表水可用量和地下水补给量，提高河道冲污、冲淤能力，改善水环境，有助于改善防御洪水与洪水资源利用之间的矛盾。因此提高洪水预报精度和预见期对于在保证工程安全的情况下，合理利用洪水资源显得尤为重要，几年来，不断更新设备、引进国内外新技术，结合实际需求，开发先进实用的洪水预报系统，先后开发了松辽流域重点防洪地区洪水预报系统、松辽委洪水预报系统、松花江江桥～哈尔滨江段洪水预报系统和松花江洪水管理系统等，提高了洪水预报的精度，为合理利用洪水资源提供了技术保障。

5）加强了洪水风险管理基础工作。洪水风险图作为防洪减灾的重要技术支撑，不仅是防洪调度、防汛抢险救灾等工作的重要依据，也是实践新时期治水思路、推进洪水管理、实施洪水管理的重要基础工作，是由控制洪水向洪水管理转变的重要步骤。过去几年，在国家防办的指导下，松辽流域开展了洪水风险图编制的试点工作，编制完成了哈尔滨市、大庆市拉海堤防、察尔森水库和胖头泡蓄滞洪区4个试点地区的风险图，取得了丰富的成果和管理经验。

2.2 抗旱工作

在流域抗旱方面，积极推进由单一抗旱向全面抗旱的转变，多次实施抗旱应急调水，成效显著。

1）2005 年引察济向生态应急调水。1998年嫩江流域大洪水之后，流域连续干旱，当时向海湿地严重萎缩，湖泊泡沼多数干枯，大批候鸟无栖息之地，土地沙化、盐碱化日趋严重。经水利部批准，2005年6月25日实施了"引察济向"应急调水，从察尔森水库放水6 600万m3，补水后向海湿地水面增加到9 000多hm2，沿途多个干涸的泡泽也得到了大量的来水补充，芦苇慢慢复活，水草渐渐变绿，鸟类数量明显增加，鹤类、白鹳、大鸨、黄榆4个核心区湿地干枯状况得到了很大的改善，并使向海自然保护区地下水位有明显提升，周边生态环境得到改善。从镇西至向海，地下水位升高1.90～0.36 m，平均升高0.70 m，补给地下水量约3 000多万m3，取得了良好的环境效益、生态效益和社会效益。

2）2009 年抗旱应急调水。2009年5月份至6月上旬，松花江流域发生严重旱情，江河来水明显偏少、水位偏低，根据上级有关部门的指示，5月31日至6月11日，松花江防总针对尼尔基水库下游黑龙江省部分地区、丰满水库下游吉林省部分地区以及察尔森水库下游内蒙古自治区兴安盟地区出现的城乡供水和灌溉引水困难的实际情况，组织实施了松花江流域抗旱应急调水。

松花江防总实施的本次应急调水，基本满足了沿江地区群众生活和春灌用水需求，有效缓解了旱情。应急调水成效主要表现在三个方面：一是通过尼尔基水库加大泄流，保证了黑龙江省北部引嫩工程、肇源县提水工程、杜蒙县提水工程的引水流量，有效保证了大庆市及沿江城市的供水安全，同时解决了泰来、肇东等沿江县（市）13.133万hm2水田的缺水问题。二是通过增加丰满水库下泄流量，保证了第二松花江下游吉林、长春、松原地区11个大中型灌区的泡田和插秧用水，使水稻生产用水得到保证。三是通过实施察尔森水库应急调水，下游洮儿河沿岸地下水位回升明显，一些地区地下水位回升幅度达到1 m以上，兴安盟地区生产、生活用水困难得到有效缓解，沿河部分群众生活用水和0.333万hm2水田、1.667万hm2旱田的春耕生产用水得到了有效保障。