论曹魏时期的财税治理及对当代的启示

杜洪林

(中南财经政法大学 财税学院,湖北 武汉 430073)

论曹魏时期的财税治理及对当代的启示

杜洪林

(中南财经政法大学 财税学院,湖北 武汉 430073)

本文简要分析东汉曹魏政权时期(公元196-265年)的政治经济背景以及财税治理情况,主要围绕屯田制和田租制两个方面来介绍其取得的成就。并结合我国实际情况,给当前我国的财税政策的改革和发展提出一点启示。

曹魏时期;赋税政策;财税治理;启示

东汉末年,出在乱世中的曹操“忧世不治”,努力壮大自己的武装力量,欲做“有益于天下”的事情。然而,要实现统一大业,曹操首先遇到的并不是军事问题,而是“欲经略四方,而苦于军食不足”。当时由于人口锐减,土地荒芜,各路军事集团基本上无兵可募,无粮可征。如“袁绍之在河北,军人仰食桑葚,民人相食,州里萧条”;刘备“军在广陵,饥饿困败,吏士大小自相啖食。”有些军队不是因打败仗而失败,而是由于缺乏粮草而溃散。《三国志·魏书·武帝纪》引《魏书》记载:“自遭慌乱,率乏粮谷,诸军并起,无终岁之计,饥者寇掠,饱者弃余,瓦解流离,无敌而自破者不可胜数。”在认真分析天下大势以后,曹操决定接受谋臣毛玠的建议,把“休耕植、蓄军资”作为完成统一大业的财政经济方针,并在治国理财的实践中逐渐形成了独具特色的赋税制度。

一、以屯田制为先导开创赋税基础

由于长期战乱,国家的赋税系统被彻底打乱,据以征收赋税的户口版籍也荡然无存。曹操认识到,在这样的条件下解决军粮急需,自然不能坐等农业生产自然恢复,只能用政权力量招募流散农民,利用空荒土地兴办屯田。因战乱形成的大量无主抛荒土地是曹魏赖以屯田的物质基础。建安元年(公元196年)冬,曹操“用枣祗、韩浩等议,始兴屯田”,并颁布了《置屯田令》。在令文中,他从定国安邦的战略高度,充分肯定了秦皇汉武奖励耕战、实行屯田的历史经验,阐发了屯田积谷的重要意义。他指出:“夫定国之术,在于强兵足食。秦人急农兼天下,孝武以屯田定西域,此先代之良式也。”当年,屯田政策即开始实施。“乃募民屯田许下,得谷百万斛”,曹魏屯田在北方地区大规模地开展起来了。屯田制以国家土地所有制形式,招募流民和士兵屯耕荒地,兼具地租和赋税的性质。

(一)屯田的范围

曹魏屯田源于汉代,但与汉代屯田又有所不同。汉代屯田主要是军屯,屯田地点主要在边郡。而曹魏屯田初期主要是民屯,以后军民屯并举,屯田地点则遍及统治区域各地。曹魏地处中原,自然条件较好,广袤的土地为屯田制的施行提供了良好的条件。据《三国志》记载,曹魏统治区内有12个州、92个郡、714个县,其中有屯田记载的郡20多个,县200多个,约占1/3。

(二)屯田的征收率

关于屯田的征收率,曹操的《加枣祗子处中封爵并祀祗令》中记载的“计牛输谷”、“僦牛输谷”与“分田之术”的争论是很有价值的研究资料。所谓“计牛”或“僦牛”输谷,就是按牛的头数向政府缴纳一定数量的谷物。对此,枣祗是坚决持反对态度的,他力主实行“分田之术”,即分谷制。所谓分谷制,是按每年收成和使用耕牛(官牛或私牛)的状况,确定官民之间的分配比例。根据后来的一些史料记载可以判断此时大致的税率情况。晋初傅玄称:“旧,兵持官牛者,官得六分,士得四分;自持私牛者,与官中分。施行来久,众心安之。”十六国时前燕慕容皇的大臣丰裕亦称:“魏晋虽消道之世,犹削民不至于七八,持官牛者,官得六分,百姓得四分;私牛而官田者,与官中分。”可见,曹魏时无论军屯或民屯皆实行分谷制,或四六开,或对半分成,其征收率分别为60%和50%。

(三)屯田的赋税意义

屯田制并不是对自耕农征收赋税,但是也不能否认,在当时特定的历史条件下,实行屯田具有重要的赋税意义。

1.曹魏政权提供租税来源

屯田制力求解决前代遗留下来的农民与土地相分离的社会矛盾,为恢复农业生产创造必不可少的条件,亦为曹魏政权提供租税来源。屯田制强制性地将农民束缚在国有土地上,与政府建立一种依附性很强的租佃关系。屯田客等于是国家的佃农,其社会地位比起秦汉的自耕农民来是大为降低了,而且所受剥削亦很沉重,但是这种强制性的措施在当时并没有引起农民的很大反感。因为在长期战乱之后,农民渴望有一小块土地可以耕种,安定地生产和生活,而不愿过那种到处流离、生命财产毫无保障的生活,屯田制正是迎合了农民的这种心理。另外,曹魏政权通过屯田征收的粮谷大部分用于军需国用以及扩大农业再生产,很少以饱私囊,这也是屯田能为农民所接受的原因。由于屯田制能够将长期脱离的土地和劳动力这两个生产要素结合在一起,变成现实的生产力,因而使农业生产在战乱之后能够重新正常进行,这在当时,是远远领先于其他封建统治者的。

2.特殊时期的赋税政策

适应战时财政的需要,地租收入以赋税形式上交国家,使屯田成为左右国家政局的一种特殊赋税政策。在正常赋税系统被打乱,赋税收入来源被切断的特定历史条件下,由国家兴办屯田,比通过恢复郡县的职能征收赋税的途径见效快,可解决财政上的燃眉之急。曹操自己总结说:“后遂因此大田,丰足军用,摧灭群逆,克平天下,以隆王室”。而曹操统治区域内其他没有实行屯田的许多郡县,一直到官渡之战以后还不能发挥其向政府供给谷帛的经济职能。如果没有屯田,曹操就不可能在短时间内积聚强大的经济实力,四分五裂的中国北方复归统一也是不可能的。

3.打造赋税基础

以屯田带动整个农业生产的发展,为曹魏政权奠定坚实的赋税基础。解决军粮问题,并不是曹操的最终目的,而是通过屯田将北方的农业经济从极度残破中得到复苏,吸引更多的流民回归土地,促使农业生产在更大的规模上和更广的范围内发展起来,从而为曹魏财政奠定稳固的基础。事实证明,曹操的这个目的达到了。过去由于关中荒残而流入荆州的十余万户流民“闻本土安宁,皆企望思归”,结果“流入果远,关中丰实”。从淮南到洛阳一带,原是军阀混战的中心,城市田园数度化为废墟,而在大兴屯田后,出现了“鸡犬之声,阡陌相属”的繁荣景象。在屯田获得成功的基础上,曹魏地方官员积极采取措施,大量招抚流民,充实郡县编户,既进一步稳定了屯田制,又为恢复国家财政征收赋税的正常功能创造条件。

二、田租制的赋税改革

(一)赋税改革的背景

屯田制虽然解决了曹操的军粮问题,但它只是一种战时的权宜之计,采用的是军事编制,依靠行政命令的强制手段组织生产,很难长久地调动农民的积极性。而且,由于北方社会比较安定,大批流民返回故乡,政府急需把他们安顿下来,鼓励其发展生产,输送赋税。此外,豪强地主的门下还隐占着大批佃客,也必须设法把他们吸引出来成为国家的“编户齐民”。要解决这一系列复杂的问题,必须对汉代的赋税制度进行全面的改革。首先,由于汉代商品货币经济遭受严重破坏,市场萎缩,交易萧条,“名都空而不居,百里绝而无民者不可胜数”。在这种形势下,如果仍然同汉代一样要求农民以钱币完纳田租以外的各种赋税,显然是行不通的。其次,是战乱造成人口锐减。曹操统一北方后面临的是“天下户口,十载一在”的局面,即使是剩下的十分有限的人口,也大都流离转徙,不著本土。“田无常主,民无常居”,政府难以掌握。在这样的情况下,如果仍然按照汉代的制度,评定田亩产量,定率征收天赋和按人口数与年龄大小征收算赋、口钱,显然也是无法进行的。

(二)赋税改革的特点

曹操制定政策,与蜀、吴不同。蜀汉自称全面继承汉制,极小改动,东吴亦大致如此,而曹操却善于依据社会政治经济的实际情况采用灵活变通的措施。鉴于上述形势,他及时作出了改革汉代旧制的决定,将定率田租制改为定额田租制,算赋、口钱的人头税制变为户调制。从租调制推行的实践来分析,曹操改制的基本宗旨似乎并非为增加眼前的财政收入,因为屯田制已经解决了他的军粮问题,而是借此调整农民的赋役负担,促进生产的发展,创造一个可长久依靠的赋税基础。

(三)曹魏赋税改革坚持的三个思想

1.鲜明的赋税负担平均思想

曹操在《收田租令》开篇即强调:“有国有家者,不患寡而患不均”,指出袁绍的统治之所以不得人心,就是因为他放纵豪强兼并,转嫁赋税负担,使“下民贫弱,代出租赋”。他将税负是否均平的问题提到治国强兵的高度,认为如果人民负担过重,贫富差距悬殊,则“欲望百姓亲附,甲兵强盛,岂可得耶?”因此,他明确规定赋税的承租者不仅是“编户齐民”,一般的豪强地主也要按照土地顷亩和户口分别缴纳田租户调,“无令强民有所隐藏,而弱民兼赋也。”

2.反对重税,主张轻税

他执政期间多次下令减免赋税。如建安九年击败袁绍,进入冀州后,考虑到河北人民刚刚经历了战火,急需修养生息,于是下令免租税一年,并要求对豪强兼并行为予以制裁,以保证政府的免税政策切实收到效果。他还主张减轻关市之征,指出:“关津所以通商旅,池苑所以御灾荒,设禁重税,非所以便民。”于是下令“除池御之禁,轻关津之税,皆复十一”。这一措施对于战乱之后商品货币经济的恢复具有积极意义。

3.简化税制,强化征收

在曹操统治下,很少出现汉代那样的今天“调马”,明天“调赋税钱”,后天又“调謙素”,无休止的烦杂,使百姓免除了杂税横生之苦。曹操还主张加强赋税的征收管理,规定除田租户调正额之外,“各地官吏不得擅兴发”,“国守相明检察之”,并“遣使者循行郡国,有违理剖可暴虐者,举其罪。”

综上所述,曹魏制定的屯田政策,不仅解决了其军粮供应问题,促进了北方经济的恢复,而且在汉代税制向魏晋以后的新税制转变的过程中,起到了某种过渡作用:而曹魏的税制改革,则标志着中国赋税史进入一个新阶段。自租调制创立以后,历两晋南北朝和隋唐,沿用达500余年。虽然在隋及唐代前期曾将实物代役部分并入,谓之“调”,但其本质上仍是以租调制为主干的税制。一直到唐中期实行两税法改革,租调制才被取代而完成了历史使命。应当说,曹魏的税制改革是较为适应客观条件并有强大生命力的。

三、对当代的启示

(一)根据社会条件适时进行税制改革

一定时期的赋税制度和政策总是与所处时期的社会经济背景、政治背景相适应的。其所处的社会历史条件发生了变化,则赋税政策也应该及时地改革,以适应当时的经济发展环境,维护政治稳定。曹魏时期根据当时年年不断的战乱环境和农民流离失所的情况实施了屯田制和田租制改革,稳定了民心,稳定了经济。对于当前我国所处的时代,政治比较稳定,经济保持多年持续增长。但也面临着自身的问题,如环境污染严重,经济发展与资源约束矛盾突出;城乡二元经济结构显著,农村相比城市日益落后;贫富差距较大,农民工住房、子女教育、医疗等问题突出;房地产市场日益泡沫化,购房者成为“房奴”者比比皆是。

当前我国每年都有大量农村人口向城市迁移,寻求生计,结果造成了农村青壮年劳动力的缺少和部分农田的荒芜。虽然农村已经进行了税费改革,农民减轻了不少负担,然而农村的经济依然落后,农村劳动力流失依然严重。这和曹魏时期的农业人口流失有相似之处,又有不同。曹魏时期是因战乱所致,即政治原因,而当前是因经济发展不平等导致的,即经济原因。政治原因可以在短期内解决,而经济原因还要靠经济的办法来解决。就财税政策而言,政府必须加大对县域经济和乡镇经济的扶持力度,促进城乡经济一体化,才能从根本上化解一系列问题。

(二)制定一个合理的税负水平

税负较低的税制设计可能不足以维持国家的财政运转,而税负水平的较高更会给经济的发展带来危害。曹魏制定了较轻的税负水平,使得人们能够休养生息,商品货币经济重新得到恢复和发展。制定合理的税负水平,不要给社会居民带来较多的负担,不会较大地影响生产、投资和消费水平,同样是当前宏观经济管理部门需要在战略上重视的问题。基于当前我国“国富民穷”的现状,政府有关部门既需要加大民生投入,改善民生,又要考虑适度降低国民税赋水平,还利于民。此外,制定较轻的税赋水平,还有利于强化征收,减少逃漏税的发生。

(三)注意均平税负

税收设计始终要注意横向公平和纵向公平,即收入相同的人缴纳相同的税收,收入不同的人缴纳不同的税收。曹魏时期针对豪强地主和农民相比处于强势地位往往不用缴税而把税负转嫁给农民造成了社会的两极分化问题,特别强调豪强地主也要按照土地顷亩和户口分别交纳田租户调。当前在制订税制时,同样不能给富有者减免税的特权,反而要加大对此部分群体的监管力度,防止他们偷逃税款,以缩小社会收入分配差距。此外,当前我国的税收收入构成中以流转税为主,所得税为辅,在税收和人们的收入比例上常常体现出累退性的特点,需要我们认真思考此问题,构建更加公平的税负。

(四)注意培育经济基础

曹魏在制订税赋政策时一直非常注意培育经济基础,发展农业,稳定经济。其屯田制将北方的农业经济从极度残破中得到复苏,吸引更多的流民回归土地,促使农业生产在更大的规模上和更广的范围内发展起来,从而为曹魏财政奠定稳固的基础。经济基础的稳定和繁荣是财政和政权存在的基础条件。在当前情况下,我国面对内需不足、出口不畅的问题,可以用积极财税政策刺激经济的发展,扩大内需,调整产业结构和经济结构,建立良好的市场经济秩序,从而为赋税的可持续发展打造良好的基础。

[责任编辑:高平亮]

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F811.9

A

1004-5295(2010)05-0074-04

2010-08-01

杜洪林(1984-),男,河南信阳人,中南财经政法大学财政学院在读硕士研究生,从事公共部门经济学研究.