从中西党政关系比较思量我国党政关系未来走向

易灵娟

从中西党政关系比较思量我国党政关系未来走向

易灵娟

执政党与国家政权机构之间的关系即党政关系是政治体制改革中最为核心的关系，也是攸关社会主义事业发展的重大问题。我国的政治体制改革“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果”。比较中西党政关系，找出适合我国国情的一般性的人类政治文明的原则、规律，从而促进我国政治体制改革的不断前进，探索我国党政关系的规范化模式，使我国的政治文明朝着健康、有序、充满活力的方向发展。

中国；西方；执政党；党政关系

一、对党政关系含义的界定

所谓党政关系，是指执政党和国家机关在行使权力过程中所形成的政治权力关系，也就是执政党和国家机关的权力运作方式［1］。它主要涵盖三个层面的内容：第一，执政党与国家最高权力机构即全国人大之间的关系；第二，执政党与政府之间的关系；第三，执政党党员角色与政府官员角色之间的关系。

正确处理上述三个层面的关系是正确处理党政关系的一般要求。能否正确把握这三种关系，关系到我们党执政的稳定性，关系到我国政治体制改革的实际成果，关系到我们社会主义政治文明的前进方向。

二、从中西党政关系视角解析我国党政关系

（一）执政党地位的确定及政府组建方式

1.西方执政党地位的确定及组阁方式。在当代西方国家，一个政党的执政地位是由每几年一次的大选确定的，是政党之间竞选的结果，也就是所谓的“选民授权”。在议会制国家，在议会大选中获得多数议席的政党或政党联盟，成为议会第一大党，拥有组阁权，从而成为执政党；在总统制国家，凡是在总统大选中当选的总统所属的政党或政党联盟（即使它在议会中是少数党），就是执政党或执政党联盟。当然，由于每个国家政治发展的历史背景千差万别，文化传统各异，所以每个国家执政党地位的形成和政府组建方式又各有特色。

（1）英国执政党地位的确定以及组阁方式。英国长期实行两党制。哪一个政党能够成为执政党是由下议院议员大选决定的，也就是说，在大选中获得多数选票、在下议院中拥有稳定多数（过半数）议席，就成为议会第一大党，从而取得执政党地位。

英国执政党在组阁问题上有自己的特点。第一，一党单独组阁，不与别的政党分享行政大权。其内阁成员的全部或大多数由本党的议会领袖和资深议员组成。内阁首相由该党领袖担任，他以党的领袖和政府首相的双重身份挑选内阁成员和各部大臣。这个名单一般都能获得议会的同意，并得到国王的批准。而且内阁成员的调整、更换或内阁改组，都是党的领袖即首相一人说了算，基本上是首相大权独揽。第二，执政党领袖的选举制度和党内派系的存在，对首相的更换具有一定的影响。保守党领袖由该党的议员和全国委员会的少数领导人选举产生；工党领袖则由其议会党团选举出来。这个制度表明，不论各党的广大党员还是广大选民对领袖即首相均无选择的权利。由于保守党和工党的领袖任期与首相任期不同，当执政党的领袖任期届满，即使首相任期期限未到也要进行领袖的选举。如果现任领袖、首相在党内受到非议并在选举中落选，新当选的领袖就自动地成新任首相。第三，执政党组阁，在特定条件下受选民和反对党的牵制。当民众对首相和政府的政策不满时，各反对党便利用这种情绪联合起来，形成一定的多数，加上执政党部分议员的“倒戈”，就能提出对内阁的不信任案。

（2）美国执政党地位的确定及组阁方式。美国实行总统制，国家的最高行政大权掌握在总统手中，总统既是国家元首，又是政府的首脑。因而，总统所属的政党，即使它在国会中是少数党，也是全国的执政党。

美国执政党组阁是由总统来进行的，但也体现执政党的指导或影响。美国总统组阁，实际上是组建两套工作班子及其机构。其一是政府各部领导人及其机构，它由国务院、财政、国防、司法、内政、劳工、农业、卫生、教育与福利、住房与城市发展、运输等部组成，12个部长为内阁级官员，是政府机构的核心。其二是总统直属办事机构，主要有三个部分，分别是白宫办公厅、国内事务委员会、国家安全委员会。

执政党对总统组阁的指导作用与影响，可以从以下三个方面来看：一是总统本身就是执政党的领袖，在一定意义上讲，总统决策也就是执政党的决策。二是总统主要从执政党中物色、任命政府各部的长官。三是政府要员名单须经国会同意才能生效。

2.中国执政党地位的确定和政府的组建。中国执政党地位的确定，不是西方国家那样经由政党竞选来确定的，而是历史形成和现实需要来决定的，同时也是宪法和法律所认可和固定下来的一种制度。

在中国，执政党的内涵比西方执政党的涵义要广阔得多，它不仅表现为掌握国家最高行政大权，而且表现为对国家的最高权力机关全国人民代表大会以及其他国家机关的领导；它不仅对中央一级权力机关实施领导，而且对地方国家机关也发挥领导作用；它对整个国家社会、经济、文化生活的各方面，都负有组织、指挥与引导的责任。当然，从某种程度上讲，执掌国家行政大权是执政党最经常、最直接和最主要的任务。

中华人民共和国宪法规定，国务院是中华人民共和国的中央政府，是最高国家行政机构，它由总理一人，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成。实行总理部长负责制，每届任期同人民代表大会每届任期相同。总理、副总理和国务委员连续任职不得超过两届。

中共中央政治局根据多方面的考察，经过集体慎重、反复的研究，拟出国家主席、副主席和国务院总理、副总理、国务委员和各部、委领导人的初步名单，再通过多种渠道和形式，听取各参政党和有关人士的意见，根据情况进行一定的调整，作为建议提交全国人民代表大会主席团，依照法定的程序，由全国人大选举和决定国家主席、副主席和总理，再由国家主席和国务院总理依次向全国人大提名，经人大审议和投票表决确定，从而建立国务院的整个领导班子和机构。

人民代表大会是由人民选举产生的，因而由人民代表大会审议通过成立的中央政府，是人民授权的结果。由此可以看到，执政党的意志和人民的意志得到了有机的统一。中国共产党的这种组阁方式同西方国家执政党组阁的方式相比较，显得更为直接和严密有效，执政党的领导作用也就更加有效。

（二）执政党执掌行政权的方式

1.西方执政党对政府的领导方式。执政党如何执掌行政权的问题，在本质上就是执政党如何对政府及其行政过程发挥领导或指挥作用的问题［2］。纵观当代西方国家执政党的执政活动，其共同性有两个方面：一是在执政内涵上，就其横向关系与作用而言，仅指主管行政大权，不管辖政府以外的社会团体、文化事业以及企业的事务；就其纵向关系与作用来看，仅指掌握国家的中央一级的行政大权，而不管辖地方各级政府。二是就其执政方式而言，虽各不相同，但从总体上看，执政党大都是采取间接介入或通过各种渠道施以影响的模式，即大多数国家的执政党都以政府总理、首相或总统的身份出面掌权。

2.中国执政党对政府的领导作用及其现状。作为执政党的中国共产党，不仅依法领导国家的最高权力机关——全国人大的工作，而且也领导作为最高国家权力机关的执行机关——国务院的工作。在我国，执政党的执政更主要地表现在对国家行政机构的领导问题上。

我国党和政府关系的现状是：第一，执政意味着必须掌握包括立法、司法和行政以及军队领导在内的国家全部权力。第二，无产阶级政党“是直接执政的先锋队”（列宁语）。十一届三中全会前，我国在很大程度上是党代替了国家机关的权力，以党的政策代替了政府政策，执政党权力国家化。第三，改革开放以来实行党政分开，我们对党和政府关系的改革和探索取得了一定成效，但也存在一些误区：（1）往往注重机构上、权力上即形式上的分，而忽视了职能上的分。（2）只注重静态上的分，而忽视了动态上的联系、沟通与衔接。（3）在党和政府的职能、权力划分和机构设置上，思路、方法单一僵化，采取上下一个模式［1］。

三、对中国党政关系未来走向的思考

我们党作为唯一长期执政的党，必须要始终处于台前，坚持党对各级政府的领导地位，但问题是通过什么样的机制来解决既处于台前，又避免党政不分或以党代政呢？

几何力学认为，三角形是最稳定的框架结构。相对于社会主义国家来说，资本主义国体有很大的局限性，但其政体已发展得相当完备，这就是为什么一个世纪以来西方资本主义国家政治稳定、变革不多的原因［3］。反观社会主义的中国，共产党各级党委高高在上，由党产生立法机关，再产生行政和司法机关。然而，在政治体制的操作运行过程中，这四项权利结构关系很可能由三角形异化成四边形或一条线形，此种不稳定的结构容易造成两种后果：一种是如果进行放权民主化改革，则导致权力大规模下放、权威涣散，各自为政，即“一放就乱”的现象；另一种是权力日益集中，成线状分布，自上而下，政令畅通，但权力机关处于虚位状态，即“一收就死”的现象，不利于民主制度的发展。

实践证明，片面地强调“合”即党政不分或以党代政，与片面地强调“分”即党政分家、党只管党，都存在问题，都不符合党政关系的内在要求和发展趋势。新型的党政关系必须是既坚持党政分开又坚持党政不分的党政关系，即要明确什么情况下应该实行党政不分，什么情况下应该实行党政分开。首先来看党政不分，中国共产党作为执政党，政不能脱离“党”的领导，否则“政”就会迷失方向，性质发生改变；再反过来看，党要领导、保持执政党的地位就必须通过“政”对社会实现其领导作用。其次就党政分开而言，必须注意党和国家政权是两个不同的概念，并且是不同的组织系统，在社会政治制度中居于不同的地位，承担着不同的职能，因此党政要分开。分开不是说不要党的领导，而是党的领导要采取间接的方式，通过人大这一最高权力机关领导它的执行机关［4］。

理顺党政关系的总目标是要使党的领导、人民当家做主与依法治国有机统一起来，建立起一个适应新形势新任务的党政关系新模式［5］。具体可以从以下三个方面着手：

第一，在职能上要既分又合。要按照党“总揽全局、协调各方”的原则，改革和完善领导体制和工作制度；坚持党委管全局性、战略性、事务性方面的问题；在一些事关全局的重大问题上，党政要同舟共济，共同解决。

第二，在工作内容上要有分有合。在日常工作事务上党政各司其职，避免以党代政的现象；在一些重大问题上，例如在事关全局的决策上，在重要的人事任免上，在思想政治工作上要齐心协力。

第三，在机构设置上应该上下有别。不应上下一般粗，政企一个样。中央、地方和基层的党政部门所肩负的职能和任务有很大的区别，应当本着具体问题具体对待的原则，允许各地根据实际情况进行探索和创新，以此节约政治成本，提高政府工作效率。

四、结语

处理好党政关系是深化行政体制改革以及整个政治体制改革的关键。在新的历史条件下研究我国的党政关系具有重要的现实意义。要不断巩固中国共产党的领导地位和执政地位，就必须着眼于我国党政关系的现实，同时借鉴西方党政关系的一般规律和有益成果，在此基础上努力探索适合我国国情的有分有合的党政关系新型模式。

[1]郝欣富.从比较研究中看我国的党政关系[J].中共浙江省委党校学报,2004(5).

[2]梁琴,钟德涛.中外政党制度比较[M].北京:商务印书馆, 2000:196.

[3]肖鸣.党政分开:社会主义民主的突破口:对党委和人民代表大会权力地位关系的反思和重塑[J].中南财经政法大学研究生学报，2007(2).

[4]刘靖北.中外党政关系比较与中国党政关系的现实思考[J].科学社会主义，2002(1).

[5]罗显华.论理顺党政关系[J].探索,2003(1).

D251

A

1673-1999（2010）14-0012-03

易灵娟（1987-），女，甘肃兰州人，兰州大学(甘肃兰州730000)政治与行政学院2009级硕士研究生。

2010-04-11