互动的失衡——宪法与行政法关系的另一种解读

彭小霞

(徐州师范大学管理学院,江苏徐州221009)

互动的失衡
——宪法与行政法关系的另一种解读

彭小霞

(徐州师范大学管理学院,江苏徐州221009)

本文通过对宪法与行政法互动失衡现象的揭示,提出推动其良性互动的建议,努力减轻其相互之间的消极影响,为中国宪政的发展清除障碍,从而实现宪法与行政法之互动关系的良性发展,为法治国家的形成提供更多的理论支持。

互动;失衡;宪法;行政法

一、宪法与行政法关系探讨之现状

自从现代意义上的行政法诞生以来,宪法与行政法的关系一直是法学所密切关注的命题,各国法学家从各自的国情及自身的知识背景和观察角度出发,对宪法与行政法的关系作出了不同的回答。

在英美法系国家,没有公法和私法的严格区分,因而宪法与行政法之间也没有清楚的界线。著名行政法学者韦德指出:“实际上,整个行政法学可以视为宪法学的一个分支,因为它直接来源于法治下的宪法原理、议会主权和司法独立。”[1](P26)这一论述揭示了行政法的基础性、指示性作用。美国的法律传统受英国的影响较大,其宪政建设始终贯穿着分权制衡和有限政府的基本理念,并直接推动了美国行政法的发展。行政法学者施瓦茨认为行政法是法治极为重要的一个方面,它规定个人与政府之间的关系,是控制政府活动的法律。[2]

而在大陆法系脊梁之一的德国,在19世纪中叶,自由主义思想大师黑格尔就认为行政是运行中的宪法,因此,行政必须依循宪法的原则及时代精神来运作。稍后,德国行政法学兴起,近代行政法学的开山始祖奥托·麦耶在其鸿篇巨著《德国行政法》第三版序言中提出过“宪法消逝,行政法长存”的名言,另两位知名公法学者费立兹·韦纳与赫曼·罗斯分别提出了“当作是具体化宪法的行政法”,[3](P3)以及“行政法是一个活生生的宪法”的观点。[4](P5)他们认为应从对宪法基本原则的探讨上获得行政法存在的根基,行政的任务应当是将宪法所揭示的各种指导原则予以具体化的实践。由此可见,大陆法系国家的学者更强调行政法对于宪法的相对独立性。

在我国,较为传统的观点认为:宪法是我国的根本大法,具有最高的法律效力,是行政法的首要渊源,宪法是母法;而行政法则是宪法的具体化,是仅次于宪法的部门法,行政法是子法。王名扬教授的看法:“宪法是静态的法律,行政法是动态的法律,二者相互配合,互相需要。”[5](P34)杨海坤教授在对二者关系进行了系统研究的基础上,进而提出:“宪法与行政法之间是一种互动关系,即行政法不仅是宪法的具体化,而且对宪法的发展也起到了补充、完善、推动作用。”[6](P89-90)上述观点之间,既有相同点,又有不同点。而这些看似矛盾的观点,其实是源于不同的视角所得出不同的结论。因而,若要真正认识“宪法与行政法的关系”,就要换一种角度去考察。

二、宪法与行政法关系的另一种角度的考量——互动的失衡

(一)宪法的缺失或局限性对行政法的消极作用

由于人思维的局限性以及社会的多变性,宪法也存在着一定的局限性。就我国的现行宪法而言,某些规定过细或过于原则甚至缺乏规定的情况同时存在,而社会的急速转型以及释宪违宪审查机制的虚置又加剧了宪法的滞后性,在这种情况之下,行政法的深入发展越来越受到极大的阻碍。

1.现行宪法中对国家赔偿制度的规定缺乏,可操作性,严重制约着行政赔偿制度的发展。获得国家赔偿权是《宪法》第41条第3款规定的被国家机关及其工作人员侵权的公民享有的一项基本权利。虽然我国已于1995年出台《国家赔偿法》,但由于制度设计不合理,如国家赔偿门槛高、标准低、范围窄,老百姓往往很难进入国家赔偿的司法程序。尽管国家机关对公民的侵权行为时有发生,但受害人获得国家赔偿却十分艰难。

2.违宪审查机制的匮乏严重制约我国行政诉讼制度的发展。根据我国宪法所确立的政治体制,现行《行政诉讼法》规定法院只能对具体行政行为进行合法性审查。因此,当法院在审查具体行政行为的合法性时,如认为该行为所依据的有关规章之间相互冲突时,就只能逐级上报至最高人民法院并送请国务院做出解释或裁决,这种做法使得行政诉讼人权保障功能大打折扣。更重要的是,当法院判决所依据的法律、法规本身就存在合宪性质疑时,仅在合法性层面解决行政争议就显得更加微不足道了。可见,行政诉讼天然地就要求对法律的合宪性进行审查。然而,现行宪法对此类重大问题却未作出规定。

3.宪法的可适用性差,影响公民的合法权益的实现。宪法诉讼制度的缺失,源于这样一个前提性假设,即宪法能够为诉讼判决所援引,能够在司法审判中被适用,能够成为公民寻求权利救济的理由。然而,在中国,宪法自从走出立法机关的神圣殿堂便被“束之高阁”;在大多数民众心中,宪法乃是纸上宪法,其功效既不在于为公民权利提供保障,亦不在于为国家权力划定界限;与其说宪法是“公民权利的保障书”,毋宁说宪法是“治国安邦的总章程”。

(二)行政法的发展对宪法的消极作用

1.作为一门实用性较强的法,行政法具有具体性、灵活性、应急性、易变性的特点,但行政法如果过分膨胀,也可能适得其反,反而影响了宪法的实施,束缚了宪法的发展。

首先,行政立法的过度膨胀已经成为行政法健康发展的一大顽症。随着行政权的不断扩大,在我国,行政立法权也日益膨胀,其造成的危害尤盛。一方面,我国行政管理领域的法律、法规和规章的数量过于庞大,对社会生活的影响可谓无孔不入。然而,法多劳民,法繁扰民。这些所谓的行政立法大多是部门利益、地方利益的集中体现,管理色彩过浓、维权成分过低是它们的通病。由于这些立法没有认真考虑行政管理相对方的权益,因而得不到他们的有力支持,致使很多立法实际上处于被“搁置”的状态。另一方面,随着行政立法的膨胀,政府对社会及个人生活的干预必然增加,导致行政相对人权利、自由的削减,“在一定的社会经济条件下,一个国家或社会的权力总量是既定的,国家权力的扩张膨胀必然减损和侵夺公民的权利和自由,政府的权力过大,尤其是政府拥有立法所有权时,公民的权利就会成为行政权的附庸,人民享有的权利必将成为政府的恩施。”[7](P177)换言之,行政权的增长有时是以公民权利的消减为代价的,这在部门行政法中表现尤甚。行政立法的膨胀严重地背离了限制政治权力、保护公民自由和权利的宪政精神,这是行政法发展对宪法所产生的最主要的消极影响。

其次,我国行政法发展过程中行政组织法严重滞后,行政权的授予没有在法律当中明确,大大助长了行政机关滥用权力,降低了对行政权限制的实际效果,这与现代宪法利用与限制政府权力的理念背道而驰。

2.行政法的充分发展在促进宪法实施的同时,宪法容易被人忽视。由于行政法比之于宪法,具有更贴近实际和可操作性的特点,因此,随着宪法确认的各种原则规定已经转化为行政法的各项具体规定之中,当人们在维护自己的权利时更多的想到的是行政法而非宪法,因为行政法发展了,它给人们带来了更加具体、实在的保障。也许宪法的充分实施本身就是意味着宪法的消亡,行政法的发展只不过是这个过程的见证而已。而宪法由于不能作为执法机关的执法依据,人们不能提起宪法诉讼,它不能成为人们保护自己权利的直接武器,因此,逐渐地人们就觉得宪法离他们的现实生活是一个很遥远的东西,对他们的现实生活缺乏实实在在的、具体的影响。进而,人们对宪法的关心也不如对某个具体法律那样热切,对宪法规定了些什么抱着无所谓的态度,渐渐地对宪法的有无也感到不那么重要了。而行政法却是实实在在的,是对人们的现实生活起着具体的、实实在在的影响的东西。谁触犯它就被执法机关追究。因此,人们对行政法的关心程度远胜于对宪法的关心。每一部行政法的制定实施,特别是那些直接涉及公民的权利义务的行政法,如行政复议法、行政许可法,行政诉讼法、国家赔偿法等法律的制定实施,都在社会上引起了广泛的关注。而宪法的修订相比较而言民众就没有那么大的热情了。也许“宪法消亡,行政法存在”本身并无所谓好或坏,只要行政法仍然蕴含着人权、民主、法治的理想,其发展就是利国利民的好事。但如果真的宪法不再完全被人们所漠视,行政法失去了宪法的指引,其发展前景则很难预测。

因此,在对行政法进行宣传时,不能只谈行政法而不谈宪法,必须注意宣传行政法与宪法的紧密关系,必须建立有效的约束机制,使行政法始终沿着宪法指引的轨道发展。

以上的分析显示:不仅宪法的局限制约着行政法的深入发展,行政法的不当和过度发展对宪法同样会产生消极的影响。也就是说,一旦离开了宪政基本精神、价值的指引,行政法就将失去安身立命的基础,其民主性、科学性也将丧失殆尽。另一方面,宪法规定的缺失或局限也会阻碍行政法的发展:其结果必然导致行政法与宪法之间互动关系的失衡,最终都将制约双方的共同发展。因此,为了实现宪法与行政法之间的良性互动,我们对这种已经产生或可能产生的消极影响必须时刻保持清醒的认识,并及时采取有效措施予以纠正。

三、推动宪法与行政法关系的良性互动

(一)树立“有限政府”的宪政理念

有限政府的理念表明,政府的所有权力(包括立法权力、行政权力和司法权力)在范围上都是有限的,而且在运作上必须受到其它权力的制衡以及来自公民基本权利的约束。这意味着政府只能够在宪法授权的范围内活动,政府不具有宪法所没有规定的“剩余”权力。

众所周知,权力必须得到限制,而在法制社会限制权力一个很好的方法应该是法律。行政权的行使也要受到法律的直接拘束,但任何法律又同时要受到宪法的约束。因此,行政权的行使最终都要受到宪法的拘束。可见,行政法的发展必须始终坚持以宪法为基础,自觉地接受宪法价值、理念的支配。即使在行政机关有较大的活动空间和创造余地时,行政权的行使以及低于法律阶位的行政法规、规章的制定,仍应顾及到宪法的基本原则和精神。树立“有限政府”的理念具体到行政法上,就是要求行政机关必须“依宪行政”,这是依法行政的前提和基础。因此,为了推动宪法与行政法关系的良性互动,我们首先就要积极地宣传、普及有限政府的宪政理念,使社会成员尤其是政府官员实际感受到宪法的存在,自觉地维护宪法权威。

(二)宪法的核心价值应该作为行政法的精神追求

尊重和保护人的自由、权利、平等和尊严是宪法最核心的价值追求。由于种种原因,一个社会不可能消除人与人之间客观存在的差别和歧视,我们不能够要求一个普通公民平等地对待其他人,但是,我们有理由要求政府平等地对待每一个人。因为,政府的产生是全体人民的“合意”,作为这种合意的契约形式,宪法保护每一个人,政府的承诺是针对每一个人都有效的。康德曾经提出一个绝对命令:永远把人作为目的,而不仅仅是手段。从宪政的角度看,这个命令所针对的是政府即命令的执行者是政府而不是普通公民。每个人的自由、权利与人格尊严是“政府价值座标的原点”。政府必须“认真对待”每一个个体生命,“人类的个体具有最高的价值,他应当免受其统治者的干预,无论这一统治者为君王、政党还是大多数公众”,这是在整个西方宪政史中始终不变的一个观念。宪法的核心价值约束着包括行政权在内的所有政府权力。然而,没有宪政价值支撑的行政法,行政权力与公民权利之间的关系极易“错位”:公民权利成为行政权力的附属物和派生物,甚至成为行政机关的“施舍”与“恩赐”,自由与尊严无从谈起。因此,行政法不仅仅是“实现宪法价值的技术法”,其本身就应该具有与宪法相一致的价值观。

(三)宪法行政法化

让宪法行政法化,允许法官在行政诉讼中适用宪法条文,而不再是高高在上,束之高阁,被人瞻仰的原则性规定,只有当宪法能切实控制行政法的制定、修改、解释和适用,使宪法的精神全面渗透到行政法中,实现政府“依宪行政”时,宪法才有权威,人权才有保障。为此,我们建议将《行政诉讼法》第52条修改为:“人民法院审理行政案件,以宪法、法律、行政法规和地方性法规为依据。”“如果法院认为行政法规和地方性法规等下位法与上位法相抵触的,应选择适用上位法;如果法院认为法律违反宪法的,可提请最高人民法院送请全国人大或全国人大常委会作出解释或裁决。”

(四)宪法司法化——建立、健全违宪审查制度

也就是由司法机关进行司法审查的模式,即司法审查权由普通法院(主要是最高法院)来行使,最高法院不但有解释和适用宪法的权力,而且有依照它所解释的宪法来审查立法、行政和其他国家机关的权力,以及下级法院的判决是否有效的权力,可以对上述机关的行为做出是否符合宪法的裁决。在构建我国的违宪审查制度时,应当将违宪审查权的赋予与宪法权威的建树和司法权威的生成结合起来考虑,找到一种既有助于司法独立的实现和司法权威的生成,又能够启动我国宪法的实施,树立宪法至高无上的权威性的机制。基于上述考虑,“司法审查模式应是我国违宪审查模式的必由选择,也是中国法治建设的有效捷径”。通过违宪审查机制的有效运作,我国宪法与行政法之间的互动关系有望朝着良性的方向持续发展,从而为法治国家的形成贡献更多切实可行的理论。

[1]〔英〕威廉·韦德.行政法[M].北京:中国大百科全书出版社,1997.

[2]〔美〕施瓦茨.行政法[M].北京:群众出版社,1986.

[3]陈新民.公法学札记[M].北京:中国政法大学出版社,2001.

[4]〔德〕赫曼·罗斯.行政法与宪法的统一功能[J].2001.

[5]王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1998.

[6]杨海坤.中国行政法基本理论[M].南京:南京大学出版社,1992.

[7]胡建淼.宪法学十论[M].北京:法律出版社,1999.

彭小霞(1980-),女,法学硕士,徐州师范大学管理学院讲师,主要从事宪法与行政法研究。