国家助学贷款制度设计存在的问题及对策研究

李丽

（西南政法大学经济法学院，重庆400031）

国家助学贷款制度设计存在的问题及对策研究

李丽

（西南政法大学经济法学院，重庆400031）

国家助学贷款违约率偏高不仅仅是学生的诚信问题，也与助学贷款本身的制度设计密切相关。因此，要大力推广生源地贷款，建立健全个人信用管理体系，设计灵活的还款方式，延长还款期限等。同时，要从根本上解决国家助学贷款的违约问题，还应该选择或者新成立一家政策性金融服务机构来办理国家助学贷款业务，有效地化解国家助学贷款政策性定位与商业化运作之间的矛盾。

助学贷款；商业银行；政策性金融机构

1999年，教育部以“不让一个贫困学生失学”为口号，启动了助学贷款制度。此项制度实施以来，数以百万计的贫困学生从中受益。但是，自2003年以来，随着还贷期陆续到来，国家助学贷款的违约问题暴露无遗。“据国家开发银行的数据统计，助学贷款违约率高达20%以上。”［1］一时间，大学生的诚信问题成为各界讨论的热点话题。

众所周知，助学贷款政策的实施，不仅仅涉及大学生，还涉及到政府职能部门（财政部和教育部）、金融机构以及高校等，而将居高不下的助学贷款违约率仅仅归因于大学生群体的道德水平较差是远远不够的。事实上，高违约率的产生还与助学贷款本身的制度设计密不可分。重新审视我国的国家助学贷款政策，从制度层面探寻助学贷款违约问题产生的原因，把对拖欠者的“道德谴责”上升为“法律和制度约束”，将更有助于问题的解决。

一、助学贷款制度设计存在的问题

1.助学贷款发放存在的问题

目前，我国助学贷款多是在学生学籍所在地发放的。学生申请国家助学贷款，只需提交本人居民身份证复印件和学生家庭所在地有关部门出具的家庭经济困难证明，学校对其进行资格审查后，银行负责最终审批学生的贷款申请。事实上，在高等教育阶段，学生的学籍地与生源地大多相隔千里，新生入学时申请助学贷款，学校对学生的情况不了解，只能根据学生递交的资料进行审查，而这些资料的真实性往往无从查起。银行面对庞大的助学贷款群体，更不可能逐个了解学生的真实信息，由此形成了贷款人与银行之间的信息不对称。

2.助学贷款贷后管理存在的问题

目前，助学贷款主要依托高校面向学生个人发放，学生毕业后的流动性很强，高校和贷款银行都很难及时掌握借款学生的行踪。而由于个人信用管理制度的缺乏，相当多的助学贷款拖欠者留给高校和银行的信息只有身份证号码，这对贷款人几乎没有约束力。众所周知，国家助学贷款不需要贷款学生提供任何形式的担保，学校作为贷款介绍人也不需承担连带责任，因此，作为一种无担保的个人信贷品种，助学贷款的基础就在于贷款人的个人信用。如果没有健全的个人信用管理体系，学生个人的不良信用记录无法在市场上广泛传递，而仅仅靠学生道德上的自省，将难以约束贷款人。尽管我国现在对违约者有一些相应的惩戒措施，如“将其违约行为载入金融机构征信系统，金融机构不再为其办理新的贷款和其他授信业务；按期将连续拖欠贷款超过一年且不与经办银行主动联系的借款学生姓名及公民身份号码、毕业学校、违约行为等按隶属关系提供给国家助学贷款管理中心。……将经办银行提供的违约借款学生名单在新闻媒体及全国高等学校毕业生学历查询系统网站公布”［2］等，但由于我国个人信用管理体系只在个别城市建立，全国一体化的公民个人信用查询系统尚未建立，个人信用信息分散，不能实现共享，因此，只公布违约者的姓名、身份证号，对其实际影响不大，达不到制止贷款人违约的效果。

3.助学贷款回收存在的问题

（1）还款方式不够灵活。目前，我国国家助学贷款只有分期偿还的方式，银行会安排学生在毕业前签订还款确认书，确认还款期限和每期固定的还款金额，但这种单一的每月定额还款方式比较呆板。高校毕业生由于专业、毕业学校、个人能力的不同，工资收入会有差异。在银行没有弹性的还款方式供学生选择的情况下，当学生毕业后找不到工作，或者遇到严重经济困难而不能按时还款时，学生只能选择违约。

（2）提前还贷的激励措施缺乏。在日本，“助学贷款回收率是世界上最有效率的，按时回收率在90%左右，总归还率平均达到95%。”［3］67日本助学贷款的低违约率得益于它的一些人性化的政策设计——“毕业后到中小学、公立大学和科研机构工作的大学生可以申请部分或全部免还；鼓励提前还贷，对于提前还清助学贷款的学生给予一定比例的折扣”等。而在我国，事实上，国家助学贷款在学生在读期间的利息不由个人承担，没有利息的压力，学生一般是不会提前还款的。

（2）还款期限较短。根据2004年国家教育部、财政部、中国人民银行和银监会共同制定的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》的规定，“借款学生毕业后视就业情况，在1至2年后开始还贷，6年内还清”。而综观其他国家和地区助学贷款的还款期限，可发现许多违约率较低的国家和地区规定的还款期限普遍较长。如“美国的还款期限平均在10年以上，加拿大还款期限为15年，日本还款期限在10～20年，韩国还款期限为11年，中国香港地区还款期限为20年，这样的还款期限设计充分考虑了学生毕业后的就业状况和经济负担能力，给予毕业生一定的‘负担缓冲期’，对于毕业生按时还款有很大帮助。”［3］67

二、从操作层面解决助学贷款的问题

1.大力推广生源地贷款

2007年，针对学籍地贷款所带来的银行和学生信息不对称的问题，江苏、湖北、重庆、陕西和甘肃5省市开展了生源地信用助学贷款试点。“生源地信用助学贷款是指金融机构向符合条件的家庭经济困难的普通高校新生和在校生发放的、在学生入学前户籍所在县（市、区）办理的助学贷款。生源地贷款为信用贷款，学生和家长（或其他法定监护人）为共同借款人，共同承担还款责任。”①财政部、教育部、中国银行业监督管理委员会发布的《关于大力开展生源地信用助学贷款的通知（财教［2008］196号）》第三条第（一）款对“生源地信用助学贷款”下了定义。一方面，在办理助学贷款前，除了学生须向银行提供村、乡两级出具的家庭收入状况证明外，具体办理贷款的金融机构还可以对该家庭进行实地走访考察，既便于贷款人办理相关手续，也有利于银行了解贷款人最真实最全面的信息，从而能有效地预防和控制信贷风险。另一方面，学生在毕业后，无论走到哪里，跟家人的联系总会比跟母校的联系多。因而，在进入还款期后，生源地银行可以通过毕业生的家庭了解其情况，更好地进行催收工作。并且，生源地贷款方式考虑到大学生毕业后的流动性，追加了相对稳定的学生家长为“共同借款人”，这样能够有效地降低银行的交易成本，防范道德风险。2007年开展此项业务的城市试点工作进展顺利，取得了良好的效果。生源地贷款作为一种操作性强的助学贷款方式，值得大力推广。

2.建立健全个人信用体系

在美国，大学生贷款率高达70%，但其不良贷款率却远远低于中国，其原因就在于美国的个人信用管理体系十分完备。美国早在20世纪40年代就开始建立个人信用系统，并设立了国家信用局，专门负责保存公民的信用档案。“任何一个美国公民，无论在什么地方、什么单位工作，其工薪收入必须通过银行转帐系统记入个人信用卡帐户。这样，毕业生在工作后不管流动性有多大，银行均可通过遍布整个联邦的信息网络系统及时掌握借款学生的行踪和收入，从而有效地预防和控制了贷款风险。”［3］76由此可见，完善的个人信用体系对贷款违约学生具有很强的威慑力。在当前我国个人征信系统还不能充分发挥其应有功效的情况下，可以依托目前的国家助学贷款网，首先建立专门的国家助学贷款个人信用体系。“国家助学贷款个人信用体系包括贷前审查体系（学生基本信息等）、贷款使用监督管理体系（助学贷款使用情况、学生在校表现等）、贷后跟踪管理体系（学生毕业去向、工资收入情况等）以及信用评价体系，并将学生的这些信息纳入人民银行建立的全国个人信用网络体系。”［4］同时，各高校要会同金融机构及人民银行进行广泛宣传，让贷款学生充分认识到贷款违约行为可能对个人发展带来的不利影响：如一旦在自己的信用档案中留下了不良记录，可能一生都将面临找工作难、出国难、贷款难等不良后果［2］。

3.制定灵活的还款方式

从贷款人的利益出发，“我国可以借鉴美国联邦政府降低助学贷款拖欠率的措施调整还款方式：学生毕业后可以选择每月等额还款，也可以根据自己工作的收入调整还款的数额和归还期限，如果出现短期的经济紧张可向银行提出缓还申请，如果遇到天灾或人祸，政府应启动减免措施，减免的金额依还款人实际情况确定，资金由地方政府承担。”［5］我国还可以设计按收入固定比例的还款方式，类似按揭一样实行“月供制”，这样既可以根据个体差异和个人收入变动情况灵活还款，也可以定时划扣贷款人收入，督促贷款人不过度消费，从而有效地降低贷款违约率。

4.鼓励提前还贷

我国财政部和教育部2009年3月31日下发的《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法》中提出：高校毕业生到中西部地区和艰苦边远地区基层单位就业、服务期在3年以上（含3年）的，由国家代偿国家助学贷款本金及其全部偿还之前产生的利息［6］。这既保证了边远地区的人才储备，又解决了一部分毕业生还款的后顾之忧，可谓一举两得。但是，相对于日本，我国对于提前还款的鼓励政策还不够，只规定了“提前还贷的，经办银行要按实际期限计算利息，不得加收除应付利息之外的其他任何费用”。②参见教育部、财政部、人民银行、银监会发布的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见（二○○四年六月八日）》第一条第（二）款相关规定。因此，我们可以借鉴前文中日本的方式制定相应的激励政策，鼓励有能力的学生提前还款，这既可以缓解财政贴息的负担，又可以在一定程度上降低助学贷款的违约率。

5.延长还款期限

显然，与其他国家和地区相比，我国的还款期限显得过于苛刻了。如今，我国大学生的就业形势越来越严峻，真正能够找到好工作、拿到稳定高薪的毕业生已是少数。再加之，学生进入社会后，还得结婚、买房、赡养父母等，短时间内还清贷款的难度很大。“2004年6月，四川大学助学贷款办公室通过邮件等方式对本校264名违约学生进行过调查。其中99位学生回了邮件，原因统计如下：38人没有存够款，26人正在读研或者读博，没有收入来源，无还款能力，5人失业，30人找到了工作。”［7］可见，因收入水平所限而无法还款是导致我国助学贷款违约率上升的原因之一。适当延长还款期限，降低年均还款数额，能够缓解那些因收入所限而无法还款的学生的压力，将有利于助学贷款违约率的降低。

三、从制度层面解决助学贷款的问题

从制度层面来讲，我国助学贷款制度在贷款发放、贷后管理、贷款回收等环节存在的问题，主要是因为国家助学贷款的政策性定位与商业化运作之间存在矛盾。我国的国家助学贷款作为一项财政资助政策，旨在运用金融手段支持教育事业，资助经济困难的学生完成学业，从其体现的公平教育机会和加快人才培养的社会目标来看，它应属于一种政策性贷款业务。但在实际运作上，这项具有明显公益性的业务是采取招标方式由市场化的商业银行来办理的。商业银行以利润最大化为经营目标，其自身的经营活动必须符合效益性、安全性的要求。因此，站在商业银行的角度，国家助学贷款不是政策性贷款，是属于金融机构的普通商业性贷款业务。正因为市场行为与政府行为纠缠在一起，各部门、各环节的关系难以理顺，导致国家助学贷款定性不明，从而不可避免地产生了贷款违约问题。

与商业银行其他贷款相比，国家助学贷款耗时长、息差小、盈利少，还会面临高违约率的风险，因此，对于追求利润最大化、风险最小化的商业银行来说，发放助学贷款不符合经营原则，难以提高积极性，也就难以投入大量的人力物力在国家助学贷款业务上。如今，我国原四大国有商业银行的股份制改造和上市工作已经完成，也不宜再规定其承担国家的政策性任务。因此，为了有效地化解国家助学贷款政策性定位与商业化运作之间的矛盾，还国家助学贷款以政策性贷款的本来面目，应当由政策性金融机构来负责办理国家助学贷款业务。唯有如此，才能将我国国家助学贷款明确地定位为政策性和公益性贷款，避免因定性不明而导致的各方目标冲突。同时，基于自身的公益性、公法人的性质，政策性金融机构也能更好地执行国家的助学贷款政策，更好地处理贷款发放、贷款跟踪管理、贷款回收等过程中存在的问题，最终实现降低贷款风险和违约率的目的。

1．从现有的政策性银行中选择一家办理国家助学贷款业务

“政策性银行是专门经营政策性货币信用业务，也即专门为政府的经济社会发展政策提供金融服务的银行机构”［8］79。我国建立政策性银行的目的之一便是“实现政策性金融和商业性金融分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题”［8］82。选择政策性银行来办理助学贷款业务，一方面，其企业化的运作可以避免政府机构办理助学贷款效率低下的弊端；另一方面，政策性银行不仅仅只追求经济利益，兼顾经济利益和社会利益的性质决定了它可以集中精力办理政策性金融业务，能承受一定的政策性亏损，确保国家助学贷款的顺利发放和管理回收。因此，从这个意义上说，从现有的三家政策性银行中选择一家来负责国家助学贷款业务也符合当初建立政策性银行的初衷。

早在2007年，广东就已由作为政策性银行之一的国家开发银行来承办国家助学贷款业务，理顺了盈利性政策主体和公益性政策目标之间的偏差，提高了银行发放和管理国家助学贷款的积极性，效果显著。“截至2007年6月末，到期未清偿贷款余额比上年同期下降1322.37万元，下降33.3%，到期未清偿贷款人数由2006年同期的6073人减少至5188人，下降幅度14.6%。”［9］目前，由国家开发银行发放国家助学贷款的模式已在全国推广开来。截至2009年底，国家开发银行在全国24个省区市累计发放助学贷款119.2亿元，支持经济困难学生224万人次，国家开发银行已经成为了国内助学贷款的主力银行［10］。

2.组建专门的政策性金融机构办理国家助学贷款业务

“考察国外助学贷款方面的成功经验，美国有专门的‘学生贷款市场协会’作为支持学生贷款的政策性金融机构，英国有专门的‘学生贷款公司’，日本有育英会来办理学生贷款业务。”［11］鉴于我国已成立的三家政策性银行已有了各自的业务范围定位和发展方向，我国也可以组建专门的政策性金融机构来负责办理国家助学贷款业务。

此政策性金融机构应由中央财政拨付资本金成立，而且要随其信贷资产的增大，定期增拨资本金，壮大其资本实力。该机构的工作人员可以从商业银行原负责办理国家助学贷款的人员和三家政策性银行的人员中抽调，他们具有丰富的经验，可以很快承接并开展业务。该机构成立后，各商业银行原办理的国家助学贷款业务可继续办理和开展，但新的国家助学贷款业务应由新成立的政策性金融机构接手，从而将国家助学贷款与商业金融业务彻底划清界线。在办理具体业务的同时，该机构还应会同教育部、财政部、中国人民银行等根据每年高校招生计划人数以及往年贫困生所占的比例来预测贫困生人数，从而综合考虑财政贴息经费数目和信贷计划等，制定每年的国家助学贷款计划。

［1］金羊搜索．我国高校学生助学贷款违约率仍高达20%以上［EB/OL］．http://www.ycwblaw.com/shownews/ 14625/．2010-01-11．

［2］卢劲松，余勇.国家助学贷款发展的现状、问题与对策［J］.当代教育论坛（宏观教育研究），2007，（1）.

［3］卢劲松．金融法热点问题研究［M］．北京：知识产权出版社，2008．

［4］管七海，郭建伟，冯宗宪．建立国家助学贷款大学生个人信用征询与评价体系的实施方案［J］．金融研究，2002，（4）.

［5］张智．高校毕业生助学贷款违约成因与对策探析［J］．广东工业大学学报（社会科学版），2007，（1）.

［6］高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法［EB/OL］.http://baike.baidu.com/view/2520003. htm，2009-03-11.

［7］田东林，李永前，吴少锋．高校国家助学贷款问题探析［J］．云南农业大学学报，2008，（4）.

［8］陶广峰．金融法［M］．北京：中国人民大学出版社，2009．

［9］伊晓霞，曾敏丽．政策性银行主办助学贷款［EB/OL］．http://news.163.com/07/0807/10/3L9LFEFU000120 GU.html，2007-07-08．

［10］李松涛．开发银行助学贷款累计支持贫困生224万人次［EB/OL］．http://www.chsi.com.cn/jyzx/201003/ 20100311/65923140.html，2010-03-11．

［11］欧阳本祺，卢劲松．论国家助学贷款政策及其缺陷［J］．传承，2008，（1）.

（责任编辑 玫西）

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1008-6382（2010）03-0023-05

2010-03-16

李丽（1986-），女，广西桂林人，西南政法大学硕士研究生，主要从事经济法研究。