高校在依法治校过程中的法律问题的探讨

蒲昌伟

高校在依法治校过程中的法律问题的探讨

蒲昌伟

依法治校、构建社会主义和谐校园首先要解决法源的问题。针对高校在依法治校过程中有关现行法律“党委领导下的校长负责制”存在的法律问题、教师的法律地位、学生的法律地位等问题，提出了相应的完善立法建议。

依法治校；党委领导下的校长负责制；法律地位

构建社会主义和谐校园，实行依法治教和依法治校，把教育管理和办学活动纳入法治轨道，是深化教育改革、推动教育发展的重要内容，也是完成新时期教育工作历史使命的重要保障［1］。依法治校既是依法治国方略的要求，也是“教书育人、以学生为本”教育理念本身的要求。而要真正做到依法治校，构建和谐校园，就必须建立和完善现有的教育法律法规制度，彻底解决高校内部的民主决策机制存在的问题、高校与教师之间和高校与学生之间的权利义务的不平衡的问题，以及对教师和学生的合法权利遭到非法侵犯时救济不力的问题等。

一、现行法律中的“党委领导下的校长负责制”存在的法律问题

《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（以下简称“《条例》”）第三条规定“高等学校实行党委领导下的校长负责制。校党委统一领导学校工作，支持校长按照《中华人民共和国教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成。”根据《高等教育法》第三十九条的规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。”《条例》、《高等教育法》的表述，构成了我国公立高等院校内部的权力决策机制。这种机制是否能够满足依法治校的需要，在表述上是否会产生歧义等都有待进一步的探讨。

（一）关于我国的“党委领导下的校长负责制”下的民主决策机制所存在的问题

加强和改善党对学校工作的领导，笔者是持坚决赞同的态度的。由于法律规定上的缺失，法律认可的“党委领导下的校长负责制”下的民主决策机制在现实中存在着诸如政治权力、行政权力和学术权力之间的界限不明确、各项权力的有效行使缺乏程序法上的制约等缺陷。比如在学术管理方面，在现行的权力组织结构下，教师或者教授的地位和作用十分有限，行政权力往往越俎代庖，侵入本应该属于学术自治的领域，既影响行政管理的效率，又妨碍了学术的健康发展等［1］；再如，党委的领导权力和校长的行政权力在立法上没有界定，党委或者党委书记与校长客观上在权力的行使上容易相互扯皮。

目前，我国公立高等院校的决策机构实际上是党在学校的基层组织，即校党委。在事关学校的发展大计、党委究竟应该如何民主决策、对学校发展中的哪些事项进行决策、对决策失误应该如何承担法律责任等，法律则没有具体的规定。这种立法上的空白，在客观上为党委或者党委书记的擅权行为提供了机会；在没有程序法上的约束、又不用承担决策失误的法律后果且监督制度缺位的情况下，作为由有各种现实欲望的人组成的党委或者党委书记，行使学校决策权的科学性和公正性无论如何是值得怀疑的。既然中国共产党的执政地位已经在宪法上得到确认，党对我国的教育事业的领导地位也在教育法、高等教育法等法律做出了明确的规定，从法理的角度来看，党委作为高校的党的基层组织，就是法律上的主体。既然它是法律主体，那么它就得对自己的决策负责；既然它享有权力，那么就应该就这种权力的正确行使进行规范和制约。这是法律的必然逻辑。所以，笔者认为，高教立法应该对高校党委行使的领导权的内涵及其行使程序以及决策失误应承担的法律方式和后果做出一定的规定，以使党纪和国法有机地衔接起来，这既是完善法治的需要，又可以促使党委真正地贯彻党的“执政为民”的理念，还可以从法律制度上巩固和保证党的执政地位。

由于党委的决策涉及到公权力的运用，在目前还没有明确的立法依据的情况下，高校基层党组织或者其上级机关可以依据党和国家关于依法治校、构建社会主义和谐社会的方针政策，依据民主、科学的原则对党委的决策和领导权力的运用制定一些必要的规则以弥补立法上的不足，尽量减少个别党委或党委中的个别成员滥用这种公权力的机会。

（二）关于“党委领导下的校长负责制”的表述问题

“党委领导下的校长负责制”的表述本身在涵义的理解上也容易产生歧义。按立法的本意，“党委领导下的校长负责制”应该理解为：党委的工作不仅包含党务工作，而且包含学校改革、发展以及教学、科研、行政管理等工作中的重大问题；党委具有对学校各项重大问题的决策权；校长（含副校长团队）具有对教学、科研和其他行政事务的管理权，实施党委的决策并主持日常行政工作。然而“党委领导下的校长负责制”的表述在实践中往往却有另外一种理解，即把党委领导置于负责制体系之外。把“党委领导下的校长负责制”解析为“党委领导下的——校长负责制”。这里“校长负责制”是一个固定词组，即“党委领导”同一个“校长负责制”的组合。党委领导自成体系和独立的“校长负责制”，即所谓的“党委领导——校长负责”。“这种理解”把高校执政的主要责任及执政主体落脚到“校长负责制”上，落脚到“校长”上。这种理解的最大偏颇在于它把党的领导排斥于负责制体系之外，而没有纳入负责制体系之中，从体制上、责任上将党委降到了次要地位。这种表述上的不科学所产生的误解在实践中可能造成党政关系不协调、党委对行政执行督导权缺位等一系列严重后果［2］。这些问题已成为我国高校多年来普遍存在而很难解决的棘手问题。

多年来，高校在具体操作“党委领导下的校长负责制”中，确实存在一些偏颇理解的现象，成为落实这个体制的棘手难题。“党委领导下的校长负责制”的科学含义及其表述的确需要澄清。笔者认为，将来在修改高教法时，应该对“党委领导下的校长负责制”重新做出科学的表述（比如可以考虑将“党委领导下的校长负责制”修改为“党委领导下的党委、校长在各自的职权范围内的负责制”，以消除人们可能的误解。在法律没有修改之前，我们可以参照南京师范大学的做法［2］，由高校的党委根据《中国共产党章程》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、《中华人民共和国高等教育法》以及其他的上级党组织制定的有关完善高等学校党委领导下的校长负责制的规定，再结合本校的实际情况，制订出一套实施细则，以理顺学校党委和校长之间的权责分工，为学校的和谐发展提供制度保障。

二、关于教师的法律地位问题

根据我国高等教育法的规定，“高等学校的教师及其他教育工作者享有法律规定的权利，履行法律规定的义务，忠诚于人民的教育事业。高等学校实行教师聘任制。教师通过评定具备任职条件的，由高等学校按照教师职务的职责、条件和任期聘任。高等学校教师的聘任，应当遵循双方平等自愿的原则，由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。”《教师法》第七条、第八条和第三十九条规定了教师的权利和义务以及教师合法权益遭受侵犯后的救济途径，即“可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当做出处理。”从法理上讲，判断法律主体的法律地位如何，一要看法律赋予他们的权利、义务；二要看对他们的合法权益遭到非法侵犯后的诉权保障的程度。这两个方面是相辅相成、缺一不可的。尽管《教师法》规定了教师的诸多权利和很好的待遇（不低于公务员的待遇），但是教师的这些权利和待遇都是虚的，没有程序法上的保障。比如：假设某地的教师工资低于了当地公务员的工资，按照《教师法》的规定，他们仅仅可以向当地同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉。虽然法律规定政府部门必须处理，但是由于对行政申诉的处理是封闭的，并且这时的政府部门很可能既当运动员又当裁判员，那么如何处理、处理结果如何产生，申诉人是不得而知的。况且，行政系统内部的自我处理，其公正性是值得怀疑的。

根据高等教育法的规定，高校与其教师之间是聘任合同法律的关系，但同时，高等教育法没有就这种法律关系进行具体的调整和规范。也就是说，教师应该根据什么样的法律来跟学校签定合同、依据什么样的法律原则来签定这样的合同，如果学校侵犯教师合法权益，应该凭借什么样的法律来调整等等，这些问题基本上是无法可依的。根据《劳动法》第二条规定，这种法律关系是不适用《劳动法》和《劳动合同法》的；同时，教师也不是公务员，不能适用《公务员法》。因此，在那种明确的调整聘任合同法律关系的法律出台之前，就学校与教师之间的关系而言，学校在教师的个人晋升、职称评定、业务能力鉴定、福利待遇等方面处于绝对优势地位。

综上所述，虽然我国有保护教师的专门法律《教师法》，有教师专门的节日教师节，但是，教师的地位仍然需要社会法律的特别关照。1995年5月，美国国内发表了一篇名为 《国家为21世纪准备师资》的报告，指出：“美国的成功取决于更高的教育质量，而取得成功的关键是建立一支与此任务相适应的专业队伍——受过良好教育的教师。”在教育需要优先发展的新形势下，加快完善提高和保障教师法律地位的法律制度是非常必要的。

在保障教师的法律地位方面，笔者建议，在将来的法律修改中，法律首先应该就学校与教师之间的聘任合同法律关系做出调整，并就学校可能滥用优势地位的地方做出明确的限制性规定。其次，立法也应该赋予教师以更广泛的权利救济途径。教师不但可以提起行政申诉，还可以进行行政复议、仲裁或诉讼等。再次，我国立法还应该将《教师法》第四条的“提高教师的社会地位；全社会都应当尊重教师”的规定落到实处。建立切实保障“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”的法律机制。

三、关于学生的法律地位问题

根据《教育法》第42条的规定，学生享有诸如参加教育教学计划的各项活动，使用教育教学设施设备和图书资料的权利、物质帮助权、获得公正评价的权利、程序保障等四项基本权利，然而如果这些权利遭到侵犯，学生却无法凭借强有力的法律救济途径予以保障，这些权利也就成了水中花、镜中月了。学校为了稳定教学秩序，维护广大学生的权利，必须加强管理，这是其职责所在。然而，学校如果滥用这些管理权力侵犯学生的法定权利时，学生又该如何保护自己的合法权益呢？比如：2004年9月，成都某高校一对男女学生在教室接吻、拥抱，被监控录像录下，学校以发生“非法性行为”为由勒令两人退学。虽然法院以“不属于行政诉讼的受理范围”为由，裁定驳回起诉［3］，但学生的受教育权得不到保护却也是不争的事实。

学生的权利救济属于正当程序的组成部分，应当在教育法律法规中加以规定，相关内容也应在各校的校规中得以体现。有权利必有救济，没有救济的权利是没有保障的权利，没有救济也就没有权利。英国法学家韦德（H.W.R.Wade）曾精辟地指出这一点［4］。现行的教育法律对学生权利的救济途径仅仅局限于申诉一种而无它途。正是由于学生的实体权利始终无法获得相对有公信力的救济，管理者总是自觉或者不自觉地漠视学生的正当权利要求。笔者认为，这样的法律设计是违反公平正义原则的。在学校与学生之间，学校无论在人力、财力和社会资源等方面都优越于学生。在学校面前，学生是弱者。学校在管理或处分学生方面有绝对的权利，而学生则只能申诉。我们知道，申诉在法律上不是一个有效的法律途径，接受申诉的行政机关可以处理也可以不处理。而在学校与上级行政机关之间本来就有良好合作关系的现实条件下，学生能否得到公正的处理是值得怀疑的。况且，从人才培养的角度来看，学生在学校接受教育的过程中，其合法权利遭到随意侵犯或漠视，这对他们的心理和健康人格的塑造所产生的负面影响是相当大的。在这样的环境下培养出来的学生，即使技能超群，也可能是对社会有危害的，不是真正的人才。所以无论从法律原则的角度，还是从人才培养的角度来看，重视对学生权益的法律保护是非常必要的。现行的教育法律虽然对学生的权利有所规定，但是如何切实保障这些权利的充分实现，由谁来承担法律责任，法律却没有规定。所以笔者建议，鉴于学校与学生之间的基于教育法上的管理与被管理的不平等关系与行政法律关系类似，而学校的权限来源要么就是法律授权或者上级行政机关的委托，或者基于学校的公益性质而固有的，也与一般的行政机关的权力来源大致相同，宜将学校与学生之间的基于教育法上的管理与被管理的不平等关系界定为行政法律关系，赋予学校在教育法上行政主体地位，设定学生为行政相对方。在学校侵犯了自己的合法权利的情况下，学生可以提起行政诉讼。

四、结语

依法治校，构建社会主义和谐校园是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。综上所述，只有在对“依法治校”中的法律进行修改和完善之后，特别是在立法上解决了前面所提到的三个方面的法律问题之后，或者是高校本身依据现有的依法治校的政策、法律，自觉建立和完善学校的民主决策机制和教师、学生的权利救济和保障制度，构建社会主义和谐校园的目标才能够实现。

[1]张驰，韩强.学校法律治理研究[M].上海：上海交通大学出版社，2005：19．

[2]李明泉.关于高校“党委领导下的校长负责制”的思考[J].国家教育行政学院学报，2005（7）.

[3]齐元军.依法治校实现高校学生管理法治化状态[EB/OL].http://www.studa.net/faxuelilun/061113/14562644.html.2007-08-07．

[4]胡劲松.论教育公平的内在规定性及其特征—法理学的视角[J].教育研究，2001（8）.

D922

A

1673-1999（2010）10-0070-03

蒲昌伟（1969-），男，四川南部人，汕头职业技术学院（广东汕头515078）经济管理系法学副教授，研究方向为经济法、职业教育法等。

2010-01-24