浅议美国对金融消费者保护失败的教训及其启示

白玉珍

浅议美国对金融消费者保护失败的教训及其启示

白玉珍

分析美国对金融消费者保护失败的成因,提出中国必须认识到金融消费者保护与金融业健康发展乃至国民经济可持续发展的一致性；要为金融消费者权益的保护提供明确的法律依据；为金融消费者保护提供组织保障；要通过阳光信息披露，保证消费者从提供的金融服务中实现最大的利益；加强消费者金融教育，促进消费者金融素质的提高，改善消费者管理自身金融事务的能力。

美国；金融消费者保护失败；成因；改革措施

完备的金融消费者保护框架是发达金融体系的共同特征，也是构建金融体系国际竞争力的重要因素。如果一国的金融监管只关注金融机构的利益诉求而忽视了对消费者利益的保护甚至损害消费者的利益，就会挫伤消费者的金融消费热情而使金融业发展失去广泛的公众基础和社会支持。因为消费者对金融产品的持续购买能力和日益增长的、多样化的金融消费需求是推动金融业可持续发展和金融结构优化的不竭动力。美国的金融监管体系对金融消费者保护不力，使消费者蒙受了巨大的损失，对金融危机起到了推波助澜的作用。“美国家庭看到显著增加的获得信贷的机会，但因此而获得的收益却因对消费者的保护失败而丧失殆尽，使许多美国人陷入他们既无法理解也无力承受的负债状况。现在我们必须采取行动，以恢复我们金融体系稳健性的信心。对普通家庭和企业造成持续的经济损害的现实不断提醒我们必需立即采取行动，改革我们的金融监管制度，并使我们的经济进入可持续恢复的路径。我们必须建立一个全新的金融监管基础，这一金融监管机制必须简单明了，执行有效，保护消费者和投资者，鼓励创新，并与金融市场与时俱进。”

一、美国对金融消费者保护失败的成因分析

美国对金融消费者保护失败的成因进行了查找和分析，归结起来有以下九个方面的问题：(1)华尔街的过度贪婪和狂妄自满导致疯狂的购买：不是基于财产真实的价值，而是寄希望于有人将会出更高的价格把这些财产买走。(2)美国的监管框架在一些重要的方法上存在问题。“我们看到了越来越多的信用工具给美国创造的巨大利益，但这些利益转瞬又因为金融体系对消费者的保护失败而灰飞烟灭，让美国民众陷入了他们无法理解也无力承受的债务困境，并且因从事这些金融活动能获得巨额回报又引发了大规模的金融欺诈，在该体系的监管内外又产生了大量杠杆信贷和风险。”(3)虽然美国的多家机构都有保护消费者购买金融产品的职责，但监管机构在执行这些法规的过程中存在重大漏洞和薄弱环节。(4)对金融公司的资本和流动性要求太低。(5)在系统性的基础上，监管机构并没有考虑到大型的、相互关联度高的、高度杠杆化的金融机构一旦破产给消费者、整个金融体系和整个经济可能造成的危害。(6)对大型金融公司的综合经营业务的监管职责被分割在不同的联邦机构。(7)投资银行在政府监管不力的境况下运行，货币市场共同基金的运行十分脆弱，对冲基金和其他私人资本池的运作完全不在监管框架之内。(8)金融体系创新速度太过迅速。“过度创新和复杂性压倒了这个体系的平衡，这个体系鼓励了短期利益的谋取而忽略了长期利益的培植。”［1］(9)对信用评级机构的监管失之宽泛。

二、改革的措施与方向

就一国的金融体系而言，消费者保护是一个关键的基础，它必须给公众以这样的信心：金融市场是公平的、能够使决策者和管理者保持监管的稳定。反过来，稳定的监管又促进长期的经济增长、效率的提高和创新的鼓励。美国对金融消费者保护提出了一些改革的措施和方向：(1)组建“消费者金融保护署”。2009年10月，美国国会众议院批准成立联邦金融监管机构——消费者金融保护署，这是一家专门负责消费者金融保护的联邦机构，像信用卡、抵押贷款、个人储蓄等与消费者密切相关的金融产品与服务都将接受其监管。(2)给美国联邦贸易委员会赋予新的权力和资源，以便在更广泛的领域里保护消费者。联邦贸易委员会保留处理金融市场欺诈、包括这些服务的销售诸如预付费用贷款、信贷修复、债务谈判和赎回救援或贷款修改欺诈的权力。(3)改革消费者保护。通过消费者金融保护署基于透明、简化、公平、问责制和无差别的市场进入机会改革消费者保护。(4)给美国证券交易委员会赋予新的权力，以便保护投资者，改善信息披露，提高相关标准，增强执行力。(5)2010年7月21日，美国总统奥巴马签署美国金融监管改革法案——《2010年华尔街改革和消费者保护法》，这标志着历时1年多的美国金融监管改革立法完成。根据该法案，美国最大型的银行将需缴纳新的费用，其投资活动则将受到限制。与此同时，美联储的权力也将受到控制，此外还将成立一个新的大型消费者保护机构，用于保护消费者在抵押贷款和信用卡产品等方面免受损害。议案的主要内容有以下六项：(1)美联储将监管资产超过500亿美元的大银行。(2)在财政部下设一个由9名成员组成的金融稳定监管委员会，经该委员会授权，美联储可以拆分过大从而产生系统性风险的金融机构，以便解决华尔街银行“大到不能倒”的问题。(3)储蓄银行不得从事高风险交易，不得运作对冲基金。(4)把对规模小于500亿美元银行的监管权力赋予联邦储蓄保险公司。(5)公司股东有权对管理层薪酬安排进行无约束力投票。(6)成立一个由大型金融机构出资的500亿美元基金，来支付大型金融机构的倒闭费用，避免纳税人买单等。奥巴马总统对该议案的通过表示欢迎并指出：“该议案将保护消费者并为更加强健和更加安全的金融体系奠定基础。”［2］

三、对中国的几点启示

美国对金融消费者保护的失败，破坏了金融市场的秩序，损害了消费者的利益，动摇了整个金融体系的公信力，加深了金融危机的危害性，教训十分深刻，对我国的金融监管具有现实的借鉴意义。

其一，我们必须认识到金融消费者保护与金融业健康发展乃至国民经济可持续发展的一致性。我国金融业面临金融国际化和市场化的双重挑战，经济社会发展的要求非常迫切，健康的经济发展不可能建立在损害消费者利益的基础之上。加强对金融消费者的保护，不仅有利于完善我国现有的金融体制，促进经济发展，而且有利于增强消费者对我国金融体系的信心，进一步推动我国金融业的稳健发展和适度的金融创新。

其二，要为金融消费者权益的保护提供明确的法律依据。尽管美国有诸如公信信贷法案（TILA）、房屋所有权和权益保护法案（HOEPA）、社区再投资法案（CRA）、平等信贷机会法案（ECOA）、房屋抵押公开法案（HMDA）以及公平催收债务行为法案（FDCPA）等一系列消费者保护的法律，用以解决消费者信贷市场、储蓄市场、债务催收市场或支付市场中的相关问题，但还是未能保护好消费者的利益。而我国的《银行业监督管理法》还没有明确的、为金融消费者提供保护的条文，尚未制定专门的法律法规来调整金融产品消费者、中介机构与金融企业之间的关系。虽然《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律法规也涉及到对消费者权益的保护，但保护的目标不明确，范围比较狭窄，且操作性不强，又给我国金融消费者保护提出了严峻的挑战。

其三，要为金融消费者保护提供组织保障。发达国家消费者保护组织体系建设的经验表明，消费者保护仅靠一个阶层的努力是达不到目标的，需要全社会各个阶层的参与，才能形成完善、有效的消费者保护组织体系。美国成立消费者金融保护署，将分散在美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构的监管职权集中到消费者金融保护署，将监管的权力进行了适当的集中，目的是为了给美国金融消费者提供强有力的保护。我国目前“一行三会”的框架下，可以考虑建立四级联动的消费者保护组织体系：政府职能部门、行业组织、民间组织和消费者保护的国际组织，给我国的金融消费者保护提供强大的组织保障。

其四，通过阳光信息披露，保证消费者从提供的金融服务中实现最大的利益。金融产品信息的披露必须透明、公平、合理，使消费者能够充分获得有关金融产品与服务的信息。增加公开披露金融服务提供者的利益冲突和各种负债，增强信息的透明度，有利于保护金融体系的稳定和消费者的根本利益。我国金融监管制度的设计，无论是正式的法律法规还是配套的自律守则或行政建议，都应充分体现信息披露原则。因为只有信息充分披露，金融监管机构和被监管机构的行为才能接受公众的监督，公众在维护自身利益时才是主动的，这样的金融制度才会是好的制度而被公众信任。

其五，加强消费者金融教育，促进消费者金融素质的提高，改善消费者管理他们自己的金融事务的能力。随着中国居民理财意识的觉醒，银行理财产品不断丰富，交易规模日益庞大。但相对于国外成熟的理财市场，我国的理财业务仍处于起步阶段，许多投资者对理财产品及服务的理解、使用和风险意识有待进一步提高。我们必须高度重视公众金融教育，让更多的金融消费者了解自己的投资目标和财务状况，让他们就某些金融产品是否妥当作出自己的判断。

[1]Remarks of Lawrence H.Summers Director of the Economic Council Responding to an Historic Economic Crisis:The Obama Program,Brookings Institution,Whashington,DC, March13,2009.

[2]Senate passes Financial Reform.http://www.Whitehouse.gov/ Treasury Secretary Tim Geithner WrittenTestimonyHouseFinancialServicesCommtteeHearingIntroduction,March 26,2009http://www.Whitehouse.gov/

F823-827:712.2

A

1673-1999（2010）24-0099-02

白玉珍（1965-），男，武威职业学院（甘肃武咸733000）经管系副教授，研究方向为宏观经济学。

2010-09-20