试论深港合作的体制机制构建

余滢

试论深港合作的体制机制构建

余滢

深港合作几乎与内地改革开放同步推进，且几乎涉及改革开放的各个领域，较好地体现了以开放带改革，以改革促开放的发展路径。深港合作是在不断革除旧的体制机制并创建新的体制机制的过程中实现的，有力地推动了两地的持续发展，成为我国改革开放的伟大缩影和成功篇章。站在深港“共建国际大都会”的新的起点上，如何进一步革除深层次的体制机制障碍，创建新的体制机制，推动更紧密合作，为我国改革开放的推进和“一国两制”政策的实施继续发挥“探路”和“试验”的作用，仍然在考验深港两地政府及广大民众。

一、深港合作在不断革除体制机制困扰的过程中深化

经过30年的探索与实践，深港合作从初期“民间、被动、单向、局部、一元”状态提升到了“官方、主动、双向、高端、多元”的全新状态。

对于深港合作的30年，可以从不同的角度进行分析。例如，按照发展历程，可分为快速发展、相对停滞和全面推进三个阶段，由此形成了产业合作、跨境基础设施建设与服务、运行机制与政策协同三大合作重点。按照合作内容，是从简单的经济合作，逐步发展到涉及经济、社会、文化、人员往来、跨境建设与城市管理等各个方面，但经济合作是主要形式和基本动力。按照合作形式，是在“一国两制”模式下，通过两地比较利益引导，以香港产业北移深圳为主要方式和动力，把香港的资本、市场和管理优势与深圳的区位、政策和成本优势结合起来，进而形成优势互补、分工协作的区域型经济合作模式。不管从哪个角度分析，笔者认为深港合作，都离不开三个典型的特征。

（一）由“一头热”到共同推动

由于地缘和血缘关系，新中国建立以来，深港两地居民往来一直比较密切。然而，由于社会制度不同，1979年以前，虽然祖国大陆源源不断供应香港的饮用水、鸡鸭鱼肉等生活物资过境深圳，但深圳和香港基本是在两条平行线上运行，没有真正意义上的合作。

对于合作，最初是深圳一厢情愿，香港从政府到民间热情都不高。深圳经济特区刚刚设立，中央只给政策不给钱，而且政策边界也不是十分清晰。但是，建立特区有一个比较明确的思想，就是利用香港因素，通过毗邻香港的优势搞一片试验区。因此，深圳对于与香港方面的合作意愿强烈，积极性比较高。而香港当时还属于英国统治，港英政府敌视社会主义中国，香港民众对大陆的改革开放政策也持怀疑态度，对到大陆投资非常谨慎，只有少数敢吃螃蟹者到深圳“试水”。因此，这一时期，还称不上严格意义上的“合作”。

随着一部分香港资本在深圳投资产生了丰厚回报的刺激，特别是香港回归祖国前景日益明朗，加上香港经济的不景气，大量闲置资本急需向外扩张，因此到深圳投资者逐渐增多、投资额不断增大。其重要内容，是深圳引进香港资本搞“三来一补”，建立“前店后厂”式以加工制造为主垂直分工为特征的产业合作关系。由此，拉开了深港合作的序幕，实现了由“一头热”到双方联动、共同推进的格局，也开启了体制机制的革除与构建的“破冰”过程。

由于当时大陆还处于高度计划经济时期，深圳大规模引进外资（包括港资）需要突破很多政策界限，对于旧体制机制和人们思想观念的冲击力可想而知。而香港过去只与同属资本主义阵营的国家和地区发生经济合作关系，有比较成型的制度和规则作保障。现在到大陆投资，同样面临冲破旧的制度和规则束缚问题。因此，革除旧的体制机制，深港两方面都肩负同样的责任，都具有同等重要的意义。

（二）由民间推动到政府主导民间参与的双重推动

深港合作最初是由民间资本推动的，是民间资本大量投资深圳带动了两地经济发展和社会融合。从政府层面看，虽然深圳一直推动与香港合作，但2000年以前香港并不积极，两地政府间的合作非常有限。经过1998年亚洲金融风暴以及香港负资产的打击，深港合作骤然提速。进入21世纪，深港由政府主导的合作步入“快车道”。

这里选取一些重大事件以佐证：2004年6月，深圳市长李鸿忠首次率团出访香港，深港两地政府签署了具有里程碑意义的《关于加强深港合作的备忘录》及法律服务、经贸合作和投资推广、旅游、科技等方面8个具体的合作协议；2007年5月，深港两地政府正式签署《“深港创新圈”合作协议》，全面推进和加强科技合作，包括人才交流和资源共享；2008年11月，两地政府就进一步推进深港合作、建立协作应急机制、携手应对金融危机等达成诸多共识，签署了落马洲河套地区综合研究、教育、清洁生产、文化、旅游等5项合作协议；2009年3月，深圳市政府与香港铁路有限公司签署特许经营协议，引进港铁公司投资、建设、运营轨道交通4号线续建工程，港铁将运营4号线全线30年，以票务收入收回建设成本；2009年3月，深圳市政府与香港中文大学签署新的全面合作备忘录，并举行香港中大深圳研究院大楼奠基仪式；2009年3月，香港科学园太阳能技术支援中心及杜邦太阳能全球薄膜光伏电研发中心在香港正式启用，标志着“深港创新圈”建设迈出重要一步；2009年4月，深圳户籍居民多次往返香港个人旅游签注试点工作正式启动；①2009年11月，一年一度的深港合作会议在香港会展中心举行，香港政务司司长唐英年，广东省委常委、深圳代市长王荣等出席会议，双方就深港合作的一系列具体问题达成诸多共识，共同签署7项合作协议。②

在政府主导的合作中，双方搁置社会制度差异，努力探索建立新的有利于合作的体制机制，使合作逐渐向制度层面渗透，并在经济运行机制、管理体制、城市治理等方面相互衔接，以制度安排保障合作的长期性与有效性。

（三）由经济领域合作到全方位推进

深港合作是从经济领域开始的。进入世纪之交，两地合作呈现出新的特点，即从经济领域的合作，逐渐扩大到全方位合作，呈现出深度融合、逐步一体的特点。

产业合作方面，已从传统制造业扩展到高新技术产业和服务业领域，金融业、物流业、旅游业等高端服务业合作显著增多，且产业合作的具体形式，贸易、投资、金融、消费等具体经济活动方面的合作不断深化。

城市功能方面，跨境基础设施建设、跨境服务合作项目不断发展，口岸建设、深圳河治理、西部通道投资等重大跨境基础设施项目陆续建设，为深化深港合作提供了便捷高效的跨境城市设施。

制度安排方面，更加具体和多样。如2009年8月召开的第12次粤港合作会议共签署了8项合作协议，其中大多涉及深港合作的制度安排，而前面列举的众多深港合作协议，也有许多制度方面的安排。

二、深港深化合作的坚实基础

许多专家学者认为，深港两地深化合作的深层次障碍主要在于社会制度的不同。由于深港两地社会制度不同，政治和经济体制不同，又是不同关税区，因此在经济合作和经济一体化的进程中，需要考虑和解决许多问题。如何超越社会制度的差异，建立有利于紧密合作的体制机制，是对深港深化合作的严峻考验。同时，深港两地对深化合作认识的程度，也直接影响着双方合作的深度。

依笔者看，上述担忧没有必要，深港深化合作已经不存在重大的体制机制障碍。按照邓小平理论，市场经济不是划分社会主义、资本主义的标准，而是两种社会制度都能用的手段。深港两地30年合作的成果，不仅印证了邓小平理论的正确，而且找到了一条成功地跨越两种社会制度、革除体制机制障碍的正确办法，就是在两种政治体制中，通过市场经济进行对接。因此，在未来深化合作中，处于两种社会制度下的深港两地，就是在遵守“一国两制”基本国策和市场经济规则的前提下，继续向国际惯例、向市场经济的方向对接。这是可以实现共赢的模式。同时，下面三个因素，为深港深化合作、创新体制机制奠定了坚实基础。

（一）深港深化合作有中央政策的大力支持

中央政府在许多文件和制度安排上给深港深化合作预留了巨大空间。譬如，为促进内地和香港经济的共同繁荣与发展，中央政府与香港特区政府于2003年6月签署《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称CEPA），内容主要涵盖货物贸易、服务贸易和贸易便利化三个方面。随后的几年，又陆续签署了6个补充协议，使合作的内容不断丰富，领域不断拓宽，形式更加多样。而在金融危机背景之下推出的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020）》，将粤港澳紧密合作的相关内容纳入规划，其构建开放新格局的思路，毫无疑问会为深港合作注入新能量。同时，国务院批准的《深圳市综合配套改革总体方案》以及前海“深港现代服务业合作区”，对深港深化合作作出了制度上的安排。粤港政府加大合作力度，同样为深港深化合作创造了极为有利的条件。至2010年2月，粤港合作联席会议已经召开14次，重点内容是有关制度安排和体制机制问题。《粤港合作框架协议》2010年4月7日在北京正式签署，标志着粤港合作迈上了一个崭新起点，具有里程碑的意义。③而这些协议包括了不少深港深化合作的内容，并展现出诸多亮点。

（二）深港深化合作具有良好共识

对于深港深化合作的认识，深港两地政府和民间已经高度一致，不存在认识上的偏差。从政府层面看，2007年10月,香港特区行政长官曾荫权在《2007-2008年施政报告》里强调,“香港必须加强与中央及内地省市的整合,并全力推动港深共建大都会”。香港特区行政长官办公室主任陈德霖主持了《建构“港深都会”》研究项目，他认为：未来5年到10年，随着深港两地的经济差异日益缩小，社会融合日益加深，深港的进一步深化合作有望在多个领域有所突破。④而深圳政府早在1995年就提出了深港合作的思路。与曾荫权“港深共建大都会”的施政纲领相呼应，深圳政府制定的《城市总体规划(2007-2020)》，将城市性质定位为“创新型综合经济特区，华南地区重要的中心城市，与香港共同发展的国际大都会”。从民间来讲，不仅广大民众迫切期盼两地合作的深化，以获得更多的投资、生活便利，而且各种民间组织也不遗余力地推动了30年。

（三）深港深化合作具有坚实的物质基础

从经济总量看，经过30年的高速发展，深圳2009年GDP达到8201.23亿元，折合美元为1200亿；而据香港特区政府统计处发布的数据显示，2009年香港名义本地生产总值为16061.55亿港元，折合美元为2107.30亿。再过5～10年，深圳经济总量将赶上香港。⑤随着两地经济差距的缩小，双方的认同感将不断增强。同时，从共建国际大都会的需要出发，两地从基础设施建设到城市规划合作全面展开，并且取得了许多实质性的进展。仅以经济合作为例，已经初步形成共同市场的雏形，即初步实现了人流、资本流、商品流和服务流的流通，双方合作已由生产性、贸易性全面过渡到城市经济一体化、功能一体化、制度安排一体化等更高的水平和层次，“前店后厂”模式更多地演变成更高水平的“厂店合一”、“亦厂亦店”等共同发展模式。这表明，深港合作已经进入了新的发展时期。

此外，深港两地长期合作的经验，也是未来深化合作时继续创新体制机制所不可忽视的重要有利因素。

三、关于继续创新深港合作体制机制的几点设想

（一）进一步明确深港合作的总体目标及发展模式

深港深化合作的总体目标，绝不能仅仅局限于深港双方本身。从长远看，就是要从经济全球化和区域经济一体化的背景出发，把深港合作提升到新世纪新阶段国家战略的高度，把共建国际大都会、引领中国深度融入并参与国际经济活动进而推动中国和平崛起和平发展，作为深港合作的总体目标。

其合作模式，主要是通过两地经济的高度融合，形成经济一体化和生活同城化。具体讲，就是香港除重视利用深圳的土地及劳动力资源外，需要深圳在开拓内地市场、吸引内地科技人才等要素资源的开发方面起促进作用;而深圳则更加重视对香港在国际联系与国际合作方面资源的利用，从而推动经济一体化。深港经济的全方位互补合作，要求经济合作由原来“自下而上”的市场主导模式，过渡到市场主导与政府引导有机统一的合作模式。同时，摆脱以往只注重以香港的资金、技术与企业设备等有限要素，与深圳的土地、硬资源、劳动力等互补合作的方式，将合作重点换转到对两个区域所有资源全面有效配置、合理开发利用与制度、体制、机制的衔接上来。

（二）共同研究制定发展规划并争取进入国家战略层面

虽然国家在推进深港合作方面给予了许多政策支持，但仍然缺乏具体的制度安排。深港两地政府要及早研究有关合作的深层次问题，争取能够制定共同的发展规划，并以法规图则的形式固定下来，从制度层面共同推进合作的深入。特别是对于需要从国家层面明确和扶持的有利于深港深化合作的政策措施、产业布局、基建项目等，在共同研究的基础上向国家提出建议，争取纳入国家总体规划。

（三）建立多渠道多层次制度化的深港合作协调机制

深港深化合作，需要在满足两地市场需求、增强两地国际竞争力的共同目标下，软化“两制”阻碍，强调“一国”共同利益，为要素自由流动提供便利，结成以市场目标为基础的利益共同体，建立跨行政区的多渠道多层次制度化的组织协调机构。可借鉴“粤港联席会制度”的做法，在粤港合作框架下，建立深港合作联席会议制度，作为政府间沟通和合作的平台，便于行政长官面对面地定期会谈。在联席会议制度下，成立常设协调管理机构，根据中央政府的授权，就两地区域性合作所涉及的主要方面展开协调，重点解决体制机制、发展原则和重大合作事项的衔接问题。同时，在协调管理机构下设若干专项小组，对具体合作事宜通过专门会议直接沟通、直接对话、直接筹划并安排操作。

（四）实现经济法规衔接

深港两地在经济管理和社会管理等方面的对接是共建“一国两制”下的国际大都会的基础。目前深港两地在社会经济制度的设定和实施上仍有很大差距，包括投资制度、信用制度、管理制度和经济法律制度在内的市场经济运作制度，也包括服务型政府建设、移民城市管理、人口流动管理、预防和惩治腐败、提供公共服务、保障公共安全和改善危机管理在内的行政管理和社会管理运作制度。深圳应继续作好利用香港这篇文章，在经济市场化和国际化，在城市管理和社区建设、法制建设、社会事业发展等方面继续向香港学习。要加强深港两地在法律法规的制定和实施方面的相互交流，并根据新的形势提出共同的立法计划，由两地立法部门分别颁布后实施，使有关合作的法律得到较好的对接，为一体化和同城化作好法律上的准备。可以尝试把深港合作在经济与城市管理方面的立法和执法当作两地政策法规一体化的试验，来促进两地经济法规的衔接。

（五）购买民间服务

政府购买民间社团（NGO）服务已经成为一种发展趋势。深港两地的融合目前主要表现在经济层面，而未来两地会在社会、文化和生活方式上有更多层面的合作与共融。深港两地文化发展形态、生活理念与生活方式上相似，两地政府支持增加民间沟通渠道、探讨民间往来以及社会文化生活一体化的可能性，将明显有利于扩大两地民间共建国际大都会的共识。因此，应当推进与完善深港民间的合作机制，建立企业、行业和商会等民间团体之间的合作互动平台，甚至可以考虑批准建立若干两地共同注册、共同运作、共同管理的民间组织。深港两地政府可以共同设立专项资金，支持和鼓励民间团体和非政府组织策划并组织民间交流与合作活动，通过政府采购民间有价值的交流活动来推进深港合作。同时，对于有关深化合作的体制机制等问题，委托有关研究机构、调查机构开展课题研究和社会调查，及时掌握体制机制方面存在的问题，为科学决策提出对策建议。

注释：

①霍敏：《深港合作还应革除体制障碍》，深圳《晶报》2009年4月14日，第A08版。

②肖意：《全面合作突出重点优势互补共创未来》，《深圳特区报》2009年12月1日，第A01版。

③吴勇加、黎泽国：《〈粤港合作框架协议〉在京签署》，《深圳特区报》2010年4月8日，第A01版。

④傅盛宁：《深港合作从大蓝图走进操作阶段》，《深圳商报》2009年2月23日，第A08版。

⑤黄超：《深圳经济总量5-10年内将赶上香港》，《南方日报》2010年4月14日，第A12版。

（作者：深圳大学经济学院学生）