行政诉讼原告资格探析

王灿辉

(郑州大学法学院,河南郑州 450052)

一、行政诉讼原告资格的含义

原告资格,又称起诉资格 (Standing to sue)。依《布莱克法律大辞典》的解释,原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益,其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分,从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求,具有为司法争端所影响的足够利益,就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围,即法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系[1]。

在我国,行政诉讼法并未对原告资格作出明确规定,学者们对原告资格的概念与基本内涵在理解上存在争议,其中占主流地位的是“条件说”,其主要观点有,“原告资格是个人或组织保护自己合法权益所应具备的条件”[2]。“行政诉讼原告资格,是指某一公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的条件”[3]。“行政诉讼原告资格是指符合法律规定的条件,根据法律的规定,能够向人民法院提起行政诉讼的资格”[4](P205)。“行政诉讼原告资格是指公民、法人或者其他组织能够就特定具体行政行为提起诉讼所应具备的条件”[5](P63)。“行政诉讼的原告资格是指提起行政诉讼的身份条件”[6](P337)。上述定义表达了一个共同点,即原告资格是对起诉人取得行政诉讼原告地位的限制条件。至于这种限制条件应包括哪些具体内容则是一个具有实践意义的话题。笔者认为,要想准确理解和把握原告资格的内涵与外延,需要对与此相关的概念进行梳理和辨识,确定必要的认知前提。

二、行政诉讼原告资格与相关概念辨识

(一)行政诉讼原告与起诉人

何谓行政诉讼的原告?《中华人民共和国行政诉讼法》第 24条第 1款明确规定:“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”基于此,我国行政诉讼法学界一般认为:“行政诉讼原告是指认为自己的合法权益受到行政主体的具体行政行为不法侵害或者不利影响而向人民法院提出诉讼的人,包括公民、法人和其他组织。”[4](P204)“行政诉讼的原告,是指对行使行政职权的机关或者组织的具体行政行为不服,以自己的名义向人民法院提起诉讼的公民、法人和其他组织。”[5](P56)“行政诉讼的原告,是指认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,而向人民法院提起诉讼的个人或者组织。”[7]笔者认为,上述概念的缺陷在于难以对提起诉讼但没有被法院受理的公民、法人和其他组织的主体身份作出准确界定。

值得注意的是,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)的第32条第 3款,第 43条,第44条第1款第(二)项、第(三)项、第(八)项中,明确使用了“起诉人”的概念,尤其是在第 44条第 1款第(二)项中明确规定:起诉人无原告诉讼主体资格的,法院裁定不予受理。由此可以看出,司法解释已对原告和起诉人作出区分。据此,有学者提出“行政诉讼中的原告,是指认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,并以自己的名义,依法向人民法院提起诉讼,从而引起行政诉讼程序发生的公民、法人和其他组织”[6](P302)。并且认为行政诉讼法第 2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法提起诉讼”并非是关于原告资格的规定,只是确定了起诉人——可能的原告的法律地位和限制

条件[6](P722)。

笔者认为,从概念和称谓上区分起诉人和原告,不仅是明确诉讼过程不同阶段的诉讼主体法律地位的要求,更是保护自然人、法人或者其他组织起诉权的需要,也有利于界定原告资格的内涵和外延。起诉人具备起诉的主体资格是原告资格存在的前提,二者是共性和个性、一般与特殊性的关系,起诉人的主体资格不应纳入原告资格要解决的问题范畴。

(二)原告资格与受案范围

行政诉讼受案范围,是指人民法院受理行政诉讼案件的范围,主要指人民法院对行政主体的哪些行为拥有司法审查权力。它规定着司法机关之间处理行政争议的分工和权限,规定着受到行政行为影响的公民、法人和其他组织诉权的范围,也规定着行政终局裁决权的范围。对于行政诉讼原告资格的确定与受案范围之间的关系,我国学界历来存在不同的认识。有的学者认为行政诉讼原告资格不需要考虑受案范围,受案范围是原告地位取得的条件,而不是原告资格的条件[2](P435)。而有的学者持与此相反的观点,他们认为原告资格与受案范围之间存在紧密的联系,因为“对提起诉讼的人来说,如果法律规定法院对某些行政争议无权主管,却仍赋予其原告资格,允许其提起行政诉讼,显然无丝毫实际意义,反而是对提起诉讼的公民、法人和其他组织的一种愚弄”[8](P74)。还有学者更进一步提出“行政诉讼受案范围是行政诉讼原告资格产生的前提”[9](P63)。

我国《行政诉讼法》对受案范围是从正反两个方面加以规定的,第 11条从正面确认了哪些行为属于受案范围,第 12条则是从反面排除了不属于受案范围的几类事项。这两个条文各自独立,不存在位阶高低。这种不完全的概括和有限的列举方式,必然会留下权利救济的空白。也就是说,有很大一部分涉及人身权、财产权以外的权利的行政行为的可诉性问题,在行政诉讼法中不是十分明确的,是有很大的伸缩空间的。由此导致在司法实践中,一些法院借助于原告资格调整自己的权力范围。有时加强对原告资格的要求,避免自己卷入棘手的问题,有时通过放宽原告资格,使自己对于有些案件能够作出判决。虽然行政诉讼受案范围与原告资格在一定范围的互动,有着紧密的联系,但是,不能就此认为行政诉讼受案范围就是行政诉讼原告资格的构成要件,更不能将其界定为原告资格产生的前提条件。受案范围旨在确定的是行政诉讼权的客体——可以对什么样的行政争议起诉,而原告资格旨在确定的是行政诉讼权的主体——什么样的人有权起诉。受案范围与原告资格是两个不同的法律问题,不能将受案范围纳入到原告资格的范畴进行讨论。

(三)原告资格与起诉条件

原告资格与起诉条件是两个相互之间具有种属关系的概念。原告资格旨在解决就起诉人提出的具体诉讼而言起诉人是否合格原告的问题。起诉条件则是起诉人为使特定法院受理起诉而必须满足的全部法定条件,起诉人具备原告资格只是其中的一个条件。由此,有关原告资格的规则必须同关于其他起诉条件的规则分离开来,否则就会出现将是否属于受案范围、是否提出明确被告和具体诉讼请求及事实根据、是否符合法定起诉期限等条件纳入到原告资格范畴中加以讨论的混乱现象。

三、现行法界定原告资格存在的问题

对于如何把握行政诉讼原告资格的构成要件,从上文的叙述中可以看出,学术界的见解并不统一。笔者认为,对于原告资格构成要件的分析,不能直接援引“他山之石”,更不能出自主观臆测和想象,应立足于我们当前的法律规则之上。

(一)行政诉讼法的规定方面

我国《行政诉讼法》并未对原告资格作出明确规定,理论研究和审判实务中主要通过对相关的规定进行理解和判断。学界普遍认为,关于原告资格的规定主要集中在该法第 2条、第 24条和第 41条三个条款中。第 2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第 24条规定:“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”第 41条第 1项规定:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”根据上述条款的规定,我国行政诉讼原告资格实行“合法权益受到损害”标准[10](P83)。可以看到,我国《行政诉讼法》使用的是“权益”一词。所谓权益,从字面意义上来看,在范围上当然包括权利和利益,这显然比传统的法定权利标准宽。但是,《行政诉讼法》在“权益”一词前面又加上了“合法”二字,由于我国长期深受法律实证主义的影响,“合法权益”在司法实践中往往被解释为“法定权利”,权益标准又恢复为权利标准。在主体方面,行政诉讼法并未将原告限定为行政行为所直接指向的对象。但是在司法实践中,法院往往把“法定权利受到损害”的主体理解为行政行为所直接指向的对象,即行政行为的相对人。究其原因,是由于相对人的标准更容易为法官掌握[11]。司法实践中,很多法院片面强调只有某一具体行政行为的相对人才能具有原告资格,提起行政诉讼,它们认为如赋予非相对人以原告资格,则会使诉权范围过于宽泛,所以对相对人之外的公民、法人或者其他组织提起的诉讼,一概以“不是行政管理相对人”为由予以拒绝,或不予受理,或者虽然受理、却又裁定“驳回起诉”。这样,我国的行政诉讼原告资格标准事实上就变成了“法定权利受到损害的相对人”,这与行政诉讼法的立法原意已相去甚远。出现这种情况,除了法律解释方面的原因外,同时也暴露出我国行政诉讼法关于原告资格的规定在立法技术上存在一定问题。

(二)司法解释的补救性规定方面

针对司法实践中比较突出的不恰当地把原告范围理解为褊狭的相对人的现象,最高法院《若干解释》对原告资格作了进一步规定。《若干解释》第 12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”一时间,“法律上的利害关系”这一概念成为理论界研究原告资格所关注的焦点,他们普遍认为《若干解释》关于原告资格的规定,实现了“原告资格从‘相对人资格论’到‘法律上利害关系人资格论’的转变,明确赋予了利害关系人提起行政诉讼的原告资格,并对相应案件的原告资格问题作了比较明确的具体列举,使‘相对人资格论’在我国行政审判制度中没有继续存在的空间,从而使我国行政诉讼原告资格制度有了新的发展”[12]。更有学者断言,“判断行政诉讼原告资格,关键看起诉人与被诉行政行为之间是否存在法律上的利害关系”[13]。另外,也有学者认为,《行政诉讼法》直接规定,只要公民、法人和其他组织认为自己的合法权益受到行政行为侵害,即具有原告资格。《若干解释》规定的“利害关系”同《行政诉讼法》规定的合法权益受到侵害,含义应该是相同的。因此,《若干解释》规定“法律上利害关系说”,并非是对我国行政诉讼原告资格的全新创造性规定,其作用仍在于消除“相对人资格说”对审判实务造成的负面影响[14]。对于如何判断当事人是否与被诉具体行政行为有法律上的利害关系,司法解释并未从司法审判的操作层面进行界定,这导致各地法院对法律上利害关系含义在理解和适用上存在很大偏差,导致在原告主体资格问题上出现了一些错误的做法。一是有的法院放弃原告资格审查或降低审查标准,在起诉人所谓的合法权益根本不存在的情况下,为了扩大对当事人诉权的保护,也作为行政诉讼予以受理。这种做法不仅达不到保护合法权益的目的,而且会使业已成立的行政法律关系重归于不确定状态……二是在审查诉讼主体资格时超出法律规定,人为地附加一些条件,对一些构成对合法权益有实际影响、根据《若干解释》第 12条规定应当纳入行政诉讼受案范围的案件不予受理[15]。此外,最高法院在《若干解释》中赋予特定情况下的受害人、相邻权人和竞争人等以原告资格。这种通过司法解释指引谁为适格原告的方式,主要借鉴了大陆法的立法例,却并没有说明受害人、相邻权人及竞争人为何具有原告资格,仅仅以他们与案件有利害关系作出这一结论,并无说服力,也无法解决不断出现的新情况、新问题。

四、界定原告资格的思路与标准

(一)原告资格的标准应适当放宽

目前,各国行政诉讼原告资格已经呈现出越来越宽泛的趋势[6](P335)。造成这一现象的主要原因是:实践证明,担心原告资格过于宽泛会形成滥诉,从而影响行政机关的正常活动或诉讼效率的想法是不成立的。不可否认,原告资格的限制功能是其存在的根本理由,即排除明显的非诉案件,防止无诉的利益而可能滥用司法资源和行政资源的原告进入诉讼。然而,“只有疯子才会认为法院拥有复审权是因为行政诉讼具有无穷的乐趣……司法复审诉讼费钱费时,很少有人为了复审而要求复审的,也很少有纯粹为了使政府蒙受不必要的折腾而要求复审”[16](P424),可见,滥诉的情况可能存在,但并非常态。而以原告资格来防止滥诉,是以牺牲绝大多数理性人的利益为代价的,并且我国司法实践表明行政案件不是多了,而是少得惊人,若过分倚重这种方式,就会发现防止滥诉的利益远远小于使不法行为受到审查的利益和保护公民权益所带来的利益[17](P192)。而且,现实问题反倒是公民通常不愿意起诉行政机关,不愿意通过法律途径解决行政纠纷,而是郁积于胸,怀恨在心,这才是真正危险的。因此,现代各国非常重视行政诉讼的功能,倾向于放宽原告资格从而引导行政相对人通过行政诉讼这种公平的司法程序缓和官民矛盾,维护社会稳定。

(二)原告资格的界定标准

笔者认为,界定原告资格的标准,应当立足于我国法律的现实规定,结合现代社会的实际情况和原告资格泛化的时代发展趋势,主要从以下两个方面来确定:

1.存在合法权益。既然自然人或组织起诉某个行政行为是因为他们认为该行为侵犯合法权益,一个理应成立的推论是:合法权益的存在乃必要之前提。换言之,起诉人应当向法院表明受侵犯的合法权益是什么。国内学者对《行政诉讼法》第 2条规定的“合法权益”中的“合法”一词的理解是比较一致的,认为合法只是起诉人的一种主观认识,并不要求客观存在。但在解读“权益”一词时却分歧较大。除认为“权益”包含权利和利益的观点外,有的学者囿于法律的明文规定,仅从外延出发将“权益”圈定于人身权、财产权以及法律、法规明确规定的其他权利[18]。有的学者指出,合法权益乃“宪法、法律确认的,由相应义务所保证的各种资格、利益、自由和权能”[9]。从外延出发将“权益”圈定于人身权、财产权以及法律、法规明确规定的其他权利,实际上就是把“权益”等同于权利,逻辑上存在不周延,客观上也限制了权益保护的范围[14]。法律无法包含一切,在社会发展的不同时期,总有一些正当的利益没有纳入法律规定的范围,如果因为其没有上升为法定权利而不加以保护,显然是不合适的。因此,从保护公民的合法权益、加强对行政机关监督的角度出发,不宜对“合法权益”的范围界定过窄。

2.合法权益可能受到被诉行政行为影响。在原告资格基本条款中,立法者允许自然人或组织根据其自己的主观认识 (认为侵犯其合法权益)提起诉讼。合法权益是否确实受到被诉具体行政行为侵犯,是需要在诉讼过程中解决的问题。实质损害并不影响对起诉人原告资格的确认,它影响的只是原告的主张能否得到法院支持的问题,并非检验原告资格时需要考虑的问题。由于《行政诉讼法》所用“侵犯”一词系基于起诉人的主观认知角度,而起诉人是否适格原告的判断更多地由法院完成,故从法院角度出发,似乎用“影响”一词更为适宜。即只要起诉人的合法权益可能受到行政行为的侵害或起诉人是行政行为所引起的法律后果的承受者,就应当赋予其原告资格。

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