行政奖励法治的规制缺失与完善路径——基于两个案例的思考

赵 斌

(郑州大学 法学院,河南郑州 450001)

行政奖励法治的规制缺失与完善路径
——基于两个案例的思考

赵 斌

(郑州大学 法学院,河南郑州 450001)

行政奖励是指行政主体依照法定条件和程序,对为国家和社会作出重大贡献的单位和个人,给予物质或精神鼓励的具体行政行为。行政奖励应依法进行,但现实中违背法律规定进行奖励的现象时有发生,严重损害国家和人民的利益。从应然和实然层面看,应从行政奖励的事前规制、程序规制、实体规制和事后规制等角度进行规范,以完善我国的行政奖励法。

行政奖励;法律规制

一、问题的提出

2009年 12月 11日广西恭城瑶族自治县县委、县政府下发的《恭城瑶族自治县考录公务员奖励暂行办法》(以下简称为《办法》)规定,对于符合奖励条件的考录为中央机关及其直属机构公务员的一次性奖励 6万元,考录为广西区直机关公务员的一次性奖励 3万元,考录为桂林市直机关公务员的一次性奖励 1万元。《办法》中还提到,县财政将设立考录公务员奖励基金,专项用于各年度的公务员考录奖励。奖励每年进行一次,在每年的 12月 30日前完成对当年符合条件申领人员的奖励兑现。该奖励办法从 2010年 1月 1日起实施。2010年 2月 2日,恭城县委、县政府进行了专题研究后,于 2月 12日下文撤销了该规定[1]。

2009年 7月 10日,安徽省霍邱县召开第十五届人民代表大会常务委员会第 21次会议。会议主持者宣读了会议议题:一是奖励大昌集团 6亿元,二是讨论大昌集团年产 100万吨球墨项目所在地的土地问题。县政府提请的 6个亿奖励,被人大常委们全票通过。7月 22日 23点 18分,《关于终止县政府与大昌矿业集团有限公司年产 100万吨球墨铸造项目奖励协议的情况通报》发布。不难发现,霍邱县人大常委会从决议通过奖励到废止,之间仅相隔12天。

以上两个案例经新闻媒体报道后引起公众的广泛质疑和激烈争论。然而,令人感到遗憾的是,无论是理论上还是实务上,我们对行政奖励这一授益性行政行为的认识和研究都还不够深入。本文的目的当然不是舆情分析,而是希望从行政奖励的法治规制方面对以上两个案例进行理论研究,以期获得新的启示。

二、事前规制:行政奖励与依法行政

(一)依法行政对行政奖励的规制

长期以来,理论界一直专注于羁束性行政行为的研究,其研究成果譬如依法行政也一直适用于羁束性行政领域,譬如行政许可、行政处罚等。然而,随着“行政国”、“福利国”现象的出现,授益性行政行为也逐渐受到学者的关注。本文谈到的行政奖励就是授益性行政行为的典型代表。事实上,授益性行政行为与羁束性行政行为有着广泛的共同点。因此,授益性行政行为也应符合依法行政的要求,简单来说,就是职权法定。

职权法定,具体到行政奖励上,就是创设权和实施权法定。创设权法定就是要求每一种行政奖励的创设都必须具有法律、行政法规、规章的授权,而不能由其他行政规范性文件等不符合法律要求的文件任意设置。实施权法定与此同理,即具体谁来实施法律均要有法律作出明确授权。

创设权法定有其理论根据,因为行政奖励所需资金均来自财政收入,而财政收入的每一项支出都应有预算规制,预算支出的每一项改变均涉及公共利益,涉及纳税人的切身利益。所以,也只有代表民意的法律才能对此作出规制。

创设权法定有其实践根据,因为实践中滥设行政奖励之风的盛行的部分原因就在于创设权的随意性和低位阶性。所以,适当提高行政奖励创设权法律位阶,取消其他行政规范性文件的设定权,有利于规制滥设行政奖励。

(二)两个案例中的问题分析

“恭城案”中仅以县委、县政府的一个《奖励暂行办法》就创设了新的奖励项目。与此类似的是,霍邱案”中仅以“县人大常委会决议”就创设了一个数目达至 6亿元的天价奖励。

关于“恭城案”,根据自 2002年 9月 1日起施行的《广西壮族自治区行政奖励暂行规定》第十一条县级以上人民政府进行的奖励活动,一般 5年进行一次”、第十二条“表彰数量要从严规制”、第十六条“获得奖励的个人,嘉奖的奖金额为 500元,记三等功的为 1000元,记二等功的为 1500元,记一等功的为 2000元,自治区人民政府授予荣誉称号的为

000元”。显然,该地方政府规章对行政奖励作了时间控制、数量控制和金额控制。恭城的《奖励暂行办法》已然具有常态化、规模化的性质,三个方面均超越了授权。

关于“霍邱案”,2000年 12月 25日《安徽省人民政府关于进一步精简会议、文件规范行政性表彰奖励工作的通知》仅规定了“以省政府名义或冠以经省政府同意”表彰奖励的文件及经费问题”,并未对地市级、县级行政奖励作出规定,显然,在这一领域,尚处于无法可依的局面。

三、程序规制:奖励决定与正当程序

(一)正当程序对奖励决定的规制

正当程序起源于英国的自然正义的理念,并在美国得到了进一步的发扬与光大,我国的许多行政立法也贯彻了这一原则。具体到行政奖励中,它就是一种程序上的规制。

第一,程序是中立的而不是偏私的。即行政奖励决定作出者应在若干当事人之间保持一种超然的和不偏不倚的态度和位置。应做到:(1)与当事人没有利害关系。(2)没有偏见。这里面具体涉及回避制度问题。

第二,程序是参与性的而不是恣意的。古语说得好:“兼听则明,偏听则暗。”程序参与的价值体现在它能够实现集思广益,从而确保行政机关能够作出合法合理的良性抉择上。这一问题涉及异议答复、听证制度。

第三,程序是公开的而不是暗箱的。法谚有云:“正义不仅要得到实现,而且要以人们能看得见的方式得到实现。”现代民主与法治要求保证公民享有充分的知情权,因此,公开的内容应当是全过程与全方位的,应公开的内容包括:事前奖励依据公开、事中奖励决定过程公开和事后奖励结果公开[2]。这涉及信息公开制度问题。

(二)两个案例中的问题分析

1.在程序中立方面

据报道,“霍邱案”中被奖励 6亿元的大昌公司的老板同时也是县人大常委,他也参与了对其公司巨额奖励的投票 。这显然违背了程序中立的要求。

2.在程序公开、程序参与方面

两案的共同特征就是程序不公开,都是待官方文件出台、木已成舟之后才公之于众,这显然违背程序公开的要求。另外,在程序参与方面,两案也具有共同的缺陷,就是两个文件几乎没有涉及公众参与的条款,也没有其他程序保障公众合法的参与权。两地在颁布相关行政奖励决定之前,均没有征求民意,亦未对行政奖励本身进行合法性与正当性的论证。这种随意支配财政支出的行为已经严重侵犯了纳税人的权益,因而必须完善程序公开和程序参与机制的建设。

四、实体规制:奖励额度与比例原则

(一)比例原则对奖励额度的规制

比例原则的基本含义有以下几个方面:1.适当性原则。即行政机关采取的措施及方法应有助于行政目的之实现。2.必要性原则 (亦称最小损害原则)。意指在有多种同样可达成行政目标之方法可供选择时,行政机关应选择对相对人权益侵害最小者。3.相当性原则。即行政权关采取的方法对相对人权益造成的侵害不得与欲实现之目的显失均衡[3]。因此,在行政奖励法律关系中,比例原则又可称为奖励与行为相当原则。简单来说,就是行政奖励的奖励额度必须符合比例原则的要求,不能过大过小,必须适中适当。

(二)两个案例中的问题分析

在广西“恭城案”中,恭城县委、县政府的《暂行办法》轻易就出台了“中央 6万、省直 3万、市直 1万”的对于行政相对人来说可谓巨额奖励的决定。为何说是巨额奖励?因为,2008年,我国城镇居民人均可支配收入 15781元,农村居民人均纯收入为4761元[4]。显而易见,一朝考上中央级的国家公务员,奖励的 6万元就相当于一个城市居民 4年的收入,或者相当于一个农村居民将近 12年的收入。

考录公务员为何要实施奖励?必要性何在?考生顺利考入国家机关,他的工资待遇问题就会迎刃而解。按照大众观念,他就不属于弱势群体。那么,县委、县政府花费巨资奖励的正当性就让人质疑。另外,我们也知道,解决事关国计民生问题的社会保障、医疗体制改革、科技攻关等重大问题都需要大量财政支持,也许将此项奖励经费用作保障民生更为妥当。新华网就以“奖励新科公务员,县财政真是不差钱’”为题对此事进行了评论。

关于安徽“霍邱案”,一次奖励 6亿元,确实是闻所未闻,要知道霍邱县 2008全年的财政收入仅 7个亿,一次奖励就接近全年的财政收入。尽管从形式上看,6亿奖励均“行之有据”,但是纳税人的钱全部用来奖励,无论从何种角度讲,都是不妥当的。试问,行政机关的办公、教师工资、社会保障、宏观调控等经费如何保障?另外,若此次行政奖励的项目亏损,其造成的财政风险将不可估量。衡量之下,风险与收益之间明显不成比例,违背比例原则的要求。

五、事后规制:行政奖励与权利救济

(一)权利救济对行政奖励的规制

行政奖励决定的作出并不意味着万事大吉。行政奖励必须做到合法正当,否则,它将侵犯他人的利益。权利救济就是要做到:当合法权利受到不法侵犯时,能够得到法律的有效救济。行政奖励作为一种授益性行政行为,其侵害法益的危害性表现得不够突出,救济往往不能到位。因此,需要专门的救济机构和人员、专门的救济程序来保障行政奖励救济机制的有效运转,从而达到事后监督的目的。

(二)两个案例中的问题分析

“恭城案”中,面对社会公众的质疑,记者多方辗转想采访恭城瑶族自治县县委、县政府领导,了解出台该奖励办法的详细背景和具体操作情况,但多位领导均表示“公务繁忙无法接受采访”,个别领导间接向记者传达意见:“奖励只为激励考生,并无其他过多考虑。”

“霍邱案”中,6亿巨奖前后只存在 12天即宣告作古,理由是:“由于急于求成,加之对政策理解不深,把握不当,所以作出对业主单位奖励 6亿元的错误决策。本着有错必纠的原则……”但据笔者了解,霍邱县之所以“收回成命”,一是迫于巨大的舆论压力,二是由于省市两级组成的联合专项调查组的进驻调查。

由此可见,两案共同凸显的一个问题就是:公众对行政奖励的监督途径也只是限于新闻舆论等非法律途径,缺乏制度化的救济程序。

六、行政奖励法治化:一个初步展望

综合上文分析,我们不难得知,我国行政奖励法治不够成熟,存在种种缺失。笔者认为,解决这一问题的首要方法就是完善立法,并且要在立法过程中引入正当程序、比例原则和权利救济的理念和相关制度设计。

(一)对我国现行行政奖励立法若干问题的梳理

1.立法现状

中央层面:对专项奖励进行规定,奖励事项仅限于某一领域,尚无一部统领行政奖励工作全局的法律法规。如《国家科学技术奖励条例》第 1条规定的奖励对象为“在科学技术进步活动中做出突出贡献的公民、组织”;《国家公务员奖励暂行规定》第 1条规定:“为了充分调动国家公务员的积极性和创造性,鼓励和引导国家公务员忠于职守,廉洁从政,根据《国家公务员暂行条例》制定本规定。”国务院《教学成果奖励条例》第 1条规定的奖励对象为“取得教学成果的集体和个人”。显然,这种单一的、只能适用于专门领域的法规、规章难以满足实践需要。

地方层面:许多省市出台专门法规、规章或其他规范性文件对行政奖励这一行政行为作出规制。省级的有《广西壮族自治区行政奖励暂行规定》、《湖南省行政机关奖励管理办法》、《江西省行政奖励规定》、《宁夏回族自治区行政奖励办法》、《吉林省行政奖励暂行办法》等,市级的有《齐齐哈尔市行政奖励综合管理暂行办法》、《银川市行政奖励管理办法》、《青岛市行政奖励表彰试行规定》等等不一而足,各具特色。

地方的行政奖励相关规定与中央稍有不同的是:地方规定不再仅限于某一专门领域,而是全局性的、通则性的规定。譬如《湖南省行政机关奖励管理办法》第 2条规定:“本办法适用下列行政机关以行政名义进行的奖励:(一)行政机关在本单位进行的年度奖励;(二)县级以上人民政府进行的奖励;(三)省人民政府各部门进行的系统性综合奖励;(四)省人事厅确定的其他奖励。国家法律、法规对奖励另有规定的,从其规定。”由此可见,该规章具有广泛的适用性,可以适用于科技奖励、环境奖励等诸多领域。

2.存在的缺陷

第一,职权法定方面要么无法可依要么立法线条太粗糙,缺乏可操作性;第二,缺乏行政奖励实施程序的相关规定或者相关规定不够完备;第三,缺乏救济程序的相关规定或者相关规定不够完备。

(二)完善我国行政奖励制度的构想

1.制定一部统一的《中华人民共和国行政奖励法》,目的就是对散见于各个法律、行政法规、行政规章以及其他规范性文件中的关于行政奖励的规定进行统一规范,使行政奖励这一行政行为形成自己的法律适用体系,做到清晰、明了、操作性强。

2.在《行政奖励法》总则中应明确行政奖励实施的基本原则。具体有:依法行政原则、正当程序原则、比例原则 (奖励与行为相当原则)、权利救济原则。

3.在依法行政方面,首先应明确创设权法定,具体来说,就是只有法律、行政法规、规章具有行政奖励创设权,其他规范性文件一律没有行政奖励创设权。其次,明确实施权法定,即具体哪个部门有权实施哪一种行政奖励行为、作出行政奖励决定。

4.在正当程序方面,要完善和落实行政回避制度,应借鉴民事诉讼法的相关规定,明确回避人员范围、程序,使回避制度具有可操作性。做好程序公开工作,具体要求为:向社会公布表彰奖励活动的方案,包括表彰奖励活动的目的、内容和表彰奖励的对象、条件、程序、办法,便于有关群众了解和参与,从而接受社会公众的广泛监督。

在行政奖励决定作出前设置异议期,并设置合理异议期,规定在异议期内,此处可借鉴《专利法》相关规定,任何公民均可提出异议,有关机关对这些异议必须在一定期限内予以回复,并说明理由,从而切实保障公民的知情权、参与权。引入并完善听证制度,并在听证制度中引入专家论证评审程序。明确规定一定条件的行政奖励必须召开听证会,并对听证会的组成人员范围、听证程序等作出规定。譬如在听证会组成人员方面,应在听证会组成人员中明确有一定的专家代表,从而确保行政奖励决定的合理正当。值得强调的是,行政奖励决定所需的事实依据、法律依据、衡量因素都必须在《行政奖励决定书》中明确表述。

5.在权利救济方面,一是完善人大监督程序,可以考虑在人大常委会预算委员会中设立专职委员。要立法保障这些专职委员的调查权、质询权,同时也要保障他们的福利待遇,使之做到专人专事。二是完善行政复议程序,规定行政复议前置程序,从而扩大行政复议在处理行政奖励争议中的作用。与此同时,要加大监督审查力度,从合法性、合理性两个角度进行实质审查,以保障纳税人合法权益。三是完善行政诉讼程序,具体到行政奖励中,就是要引入公益诉讼机制。可以考虑以检察机关为公诉人,对行政机关的违法或不当奖励行为提起公益诉讼,从而完善检察机关作为法律监督机关从事法律监督的途径。

[1]唐晓燕.“考公务员有奖”引争议 [N].南国早报,2010-01-03.

[2]孙建.论行政法上的正当法律程序原则 [J].法制与经济,2006,(5).

[3]应松年.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国法制出版社,2009.49.

[4]温家宝.政府工作报告[M].北京:人民出版社,2010.4.

责任编辑:赵新彬

D922

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1009-3192(2010)04-0065-04

2010-03-28

赵斌,男,河南新乡人,郑州大学法学院宪法学与行政法学 2008级硕士研究生。