提升我国政府公共服务能力的路径选择

张连英

（江西大宇职业技术学院，江西 南昌 330004）

一、创建服务型政府是实现公平行政的关键

社会主义和谐社会首先是一个公平正义的社会，社会公平是一个社会和谐的基础。在我国，推动社会主义和谐社会构建的主体是政府，政府在构建和谐社会的过程中应当起到关键性的作用，因此，构建社会主义和谐社会要求政府公共行政必须坚持社会公平的价值选择。

改革开放以来，我国经济迅速发展，而社会发展缓慢，根本原因就是政府改革不到位。长期以来，我国政府管理理念不清，对经济增长和市场过分迷信，政府把大量精力和财力用于促进GDP的增长上，用于能促进社会发展的公共服务上的较少，因而，公共服务缺位，导致我国基本公共服务供给不足，这也是造成社会不公平的原因之一。政府只有树立服务理念，突出和强化政府的社会管理和公共服务职能，提升政府公共服务能力，在诸如基础设施、文化教育、社会保障、环境保护、社会弱势群体扶助、公益事业建设等公共物品的组织生产和公共服务的提供上发挥更好的作用，着力建立服务型政府，解决社会民生问题，彻底转变政府在提供公共产品和公共服务上的缺位，才能促进社会公平的实现。

二、我国政府公共服务能力的缺失

（一）地方政府存在公共服务职能“缺位”

在我国，财政体制基本上还是“建设财政”，地方政府把更多的精力放到地区经济总量和财政收入的增加上，热衷于招商引资、经营城市，而对社会保障、义务教育、公共卫生等公共服务的投入严重不足。由此，弱化了政府的公共服务能力，使政府的公共服务职能严重不到位和缺位。

（二）地方政府公共服务水平效率低下、质量低劣

长期以来，政府是公共服务的唯一供给者，没有着力引导非政府组织参与提供公共服务，公共服务长期由政府垄断，缺乏有效的竞争，造成服务手段单一、服务水平低下、质量低劣的局面。

（三）地方政府公共服务供给区域失衡、总量不足

长期以来，政府的预算支出是公共服务供给的主要资金来源，私人投资较少，而且在预算支出构成中，经济建设支出又占有较大比例，我国公共服务的供给总量是较低的。同时，各地区之间在获得外国资本、技术、市场以及国内的人才、体制政策等方面的发展要素和经济环境差异明显，地方财政实力差距变大，从而产生出在公共服务的供给数量乃至供给体制的差别来，由此产生了中国地方公共服务供给能力的地区差异。另一方面，受地方政府竞争激烈程度的影响，也导致东部沿海地区与中西部地区在公共服务供给上的差别。

（四）地方政府公共服务的分配缺乏公平性

在我国，城市居民享受着优越的市政设施条件，发达的交通、整洁的环境、低廉的基础教育，而农村居民却与此无缘，农村的基础设施建设、教育、医疗卫生等方面的供给均低于城市；不仅如此，在农村公共服务供给条件远远低于城市的不平等状况下，农民为享用这些公共服务，往往还需付出更多的代价。农民不仅要为享用某些公共服务付费，还要交纳各种费用为公共服务的私人供给和制度外供给提供资金。在城市里面，最需要住房、教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的弱势群体和贫困阶层，却不能享受到足够的公共服务供给。

三、提升我国政府公共服务能力的路径选择

（一）公共服务理念：政府公共服务能力建设的基础

新制度经济学理论认为：政府与公众之间是一种委托——代理关系，公众是政府的委托人，政府是公众的代理人。作为代理人，政府的职责就在于以品质优良的公共服务服务于公众的福址，就在于尊重公众的消费主权和顾客主权，树立以民为本的服务理念。时至今日，强调以民为本也更加具有针对性和迫切性，这是因为，我国正处于社会的转型期，各种服务体系、服务机制尚未健全，政府服务质量不高，服务效率低下，严重影响了公众的满意度。更有甚者，一些干部在提供服务时存在着理念上的偏差，不是以群众为本位，而是以领导、以上级为标准，致使民怨沸腾、民不聊生，严重损害了政府形象。因此，树立以民为本的服务理念既具迫切性，又具现实性。

（二）制度创新：政府公共服务能力建设的主要途径

政府公共服务能力的建设，单有思想上的动员是远远不够的，更需努力完善公共服务的制度建设，实现制度的监督约束作用，保证政府及相关机构公共服务职能的有效履行。因此服务型政府必须在法治的架构内生成，在法定职权范围内依法而行。政府提供什么服务和怎样服务，取决于法律、法规的授权。只有彻底严格遵循职权法定、越权无效、公平执法、阳光行政的原则，负起“违法必究，有错必改”的服务责任，才能保证服务型政府的建构符合公平、公正的法治精神。

政府在公共服务方面的作用，主要是保证公共服务的提供，而不是直接提供公共服务。要改变在城乡之间和不同阶层之间在公共服务产品分配方面的不公平现象，需要逐步提高社会救助、社会保险和社会福利的覆盖率，为农民和城市弱势群体提供基本的医疗、教育、就业、养老等方面的公共服务，让多数人分享改革、发展和社会进步的成果。

公共服务制度创新要不断提高公共服务方面的政府付费比例。在过去20多年的改革中，公共服务的付费由私人承担了。1986－2002年，我国学杂费的增长远远高于教育和财政教育支出的增长速度。医疗也是这样。与此形成鲜明对比的是，发达国家在经济发展过程中是在不断提高公共服务方面的政府付费比例，瑞典用于就业服务的资金占GDP的2.7%，其中用于失业人员的占这些资金的84%。

公共服务制度创新还要充分考虑到民间组织和企业的作用。世界上最早提供公共服务的是私人机构和非政府组织。民间组织是政府最有力的助手，也是政府和老百姓之间互相联系的桥梁。我国民间组织还不发达，还受到许多因素的制约，应鼓励非公有资本广泛进入公共服务领域，

（三）体制改革：政府公共服务能力建设的根本保证

1、构建公共服务体制

公共服务体制是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。建立公共服务体制，就是要通过党和政府的力量实现公共资源的优化配置，使公共政策能够有效地克服市场经济的某些缺陷，妥善地协调市场经济条件下的利益关系，使政府能够迅速回应利益主体多元化带来的挑战，为提高公共治理水平提供制度保障。

2、建立公共财政体制

要实现向公共服务型政府的转变，必须构建以“公共财政”为主要内容的新型财政体制，因为财政投入的规模和结构不仅影响政府的运行和职能的实现，关系到公共服务环境的建设，而且具有很强的引导和示范效应，对政府转型起着重要的支撑作用。

建立新财政体制，为政府转型提供财政支持。调整政府财政职能。按照市场经济的“公共财政”原则，收缩财政的生产建设性领域，主要提供公共产品与服务，如社会基础教育、公共基础设施，并促进公平分配、维护宏观经济及社会稳定、保证政权建设、国家安全等。

3、改革政府行政管理体制

首先，应在简政放权，清理和取消政府审批制的同时，加强政府规制。实现政府职能的转变，关键是削减政府职能部门的审批权力，这也是精简机构和冗员的前提条件。行政审批权总是与部门权力与利益紧密相连的，行政审批职能是政府各部门行政职能的核心与关键，因而成为各部门在政府机构改革中极为关注和讨价还价的焦点，也是转变政府职能与机构改革的攻坚难点。在大幅度减少审批以后，政府工作重点要放到制定产业政策，推动技术进步，加强环保、安全管理，提供信息服务等方面，最重要的是创造和维护公平竞争的环境。简单地说，要加强与社会主义市场经济相适应的政府规制。

其次，应创新政府管理方式，提高政府管理效率。政府必须根据新的职能定位，改变政府管理方式。政府管理方式必须由直接管制向监控方向转变，将政府管制的重点转移到加强市场法规建设、维护公平公正的市场秩序上来。政府要转变管理方式，政府对行业和企业的管理，要由行政—控制型管理转变为规制—服务型管理。

（四）机制创新：政府公共服务能力建设的现实选择

1、建立健全的责任机制与惩罚机制

政府作为公共产品和服务的提供者，作为公共利益的代表，必须承担相应的责任，这是政府获得公民让渡权力和权利的合法性基础。公民与政府的责任关系本质上是一种“委托一代理”关系，政府的行政部门被设计为非政治化的、封闭的中立实体，理论上只对公共利益负责，而不能成为某些利益群体或个人牟利的工具，责任机制和惩罚机制是一对孪生兄弟，是相互对应的，责任机制重在如何实现责任，惩罚机制则为责任机制提供手段。

2、完善绩效机制与激励机制

要避免具体执行者个人利益侵犯公共利益，主要有两种机制：一是惩罚机制，即让违反者付出极高的代价，并要让这种惩罚的结果是可以预期而且是无法逃避的机制。这样，在一定程度上能阻止违反者的出现，但这种方法需要投入巨大的物力、人力和财力，而且也很难避免挂一漏万的情况出现。二是激励机制，即让执行者的个人利益与公共利益变成相容的情况，让执行者在孜孜不倦追求个人利益最大化的同时实现公共利益的最大化。

3、加强公共服务运行机制建设

强化政府公共服务职能，不只是一个如何“分好蛋糕”、如何“花钱”的问题，还有一个如何使所花的钱能够真正产生效果的问题。这就需要改进公共服务过程，建立以结果为导向的公共服务运行机制。从我国情况看，当前尤其需要建立健全以下两个机制：

（1）建立健全绩效管理评估机制

实行以结果为导向的绩效管理，是国际上提高政府公共服务的流行趋势。许多国家的改革实践表明,建立健全公共服务评估机制，实行绩效管理,有助于提高政府公共服务能力。建立健全公共服务评价机制，一是应当加强公共服务绩效评价的理论研究和实践研究，探讨建立一套适合我国实际情况的公共服务评价指标体系和测量方法。二是建立多重的公共服务绩效评价机制，实行评价主体多元化。三是应推动公共服务绩效评价的长期化、制度化和规范化。

（2）建立健全问责机制

政府在提供公共服务方面负有主要责任。其结果，应由社会成员来进行评价，如果不满意可对政府进行问责，如提出质询、要求改进等。尽快按照公共服务型政府的要求，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，强化政府的社会服务功能，废除以GDP为取向的政府业绩评价体系。与此同时，要建立科学的行政问责机制，追究政府行政机关和官员在公共服务职能方面失职的责任，建立与完善引咎辞职制度。同时公共服务好坏以社会公众的评价为主，以公共服务对象的评价为主，使社会公众对公共服务的评价，应当足以影响相关政府部门负责人的奖惩任免，建立对人民负责的公共服务问责机制。

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