春风迎来艳阳天——来自漯河市围绕“三早”创新土地执法机制的调查

□本刊记者 袁可林 特约记者 刘云召

春风迎来艳阳天
——来自漯河市围绕“三早”创新土地执法机制的调查

□本刊记者 袁可林 特约记者 刘云召

让我们把关注的目光投向处处生机盎然的河南省漯河市。

近年来，随着国土资源管理事业的日益深入，该市的耕地保护出现了日益规范，土地违法案件呈现连年下降的喜人局面。据统计，在2009年比2008年在违法占地宗数、占地面积分别下降了43.2%和89.6%的基础上，2010年上半年与上年同期相比，全市土地违法宗数和占地面积分别又大幅下降了67%和47.5%。更为可喜的是，该市的郾城区和经济开发区，2010年上半年率先在全市实现了“违法用地零发生”的创新性目标，创造出了令人称叹的奇迹！

“问渠哪得清如许，为有源头活水来。”漯河市土地执法工作为什么能够取得如此骄人成绩？在采访中，当记者问起这其中的奥妙时，市国土资源局局长李新祯介绍说，关键是我们立足一个“早”字大做文章，努力构建“早发现、早报告、早处置”的土地执法网络，产生了良好的结果。谈起几年来走过的历程，他告诉记者——

闪光的经验与沉重的现实引出的话题：建立土地执法“三早”机制势在必行

在漯河市国土资源管理史上，2006年和2007年是一个有着辉煌纪录的年份，是值得大树特树的年份。因为在这段时间内，享誉全国的彻底告别“秦砖汉瓦”的河南省砖瓦窑场整治就发起于此。

人们至今尚清楚地记得，2006年4月20日上午，在该市的召陵区，有上千公安干警、武警战士参加的砖瓦窑整治动员会议上，随着河南省副省长张大卫的一声令下，一座座高大的窑场烟囱在轰鸣中倒在了地上。据统计，时至2007年底，该市共拆除各种规模砖瓦窑场377座。为了拆除这些砖瓦窑场，仅根据2007年4 6月统计，全市各县区就出动国土、公安、法院、纪检、环保、电力等单位人员7000余人次，各种车辆1000余台次，费力费时之大是显而易见的。虽然这是件功在当代、利在千秋的大好事，但给当地当年财政和窑场主造成的直接经济损失不下40亿元。执法的难度之大和执法的成本之高，人们不难想象。另一方面，在2007年该市的查处各类土地违法案件中，其中拆除违法占地建筑27处，涉地26亩，拆除地上建筑物1.9万平方米。为了拆除这些用大量资金堆积而成的违法建筑，当地每次都动员组织了大量人员和推土机等装备参加，付出了较大的执法成本。

这两件事，对当地政府和国土资源部门领导都触动很大。现实促使他们在思考这样一个问题：能否建立这样一种机制——即把各种土地违法案件尽可能消灭在萌芽状态，一方面尽量避免人民群众产生的不应有的损失，另一方面又把执法成本降低到最低点？答案显然是肯定的。根据市政府领导同志的要求，市国土资源局党组决定：全市要围绕“土地违法零发生”目标，努力构建“早发现、早报告、早处置”的长效执法体制。从而，揭开了漯河市国土资源管理新的一页。

坚持顶层设计，实行关口前移，从多个侧面构建“三早”执法保障体系

漯河市国土资源局党组一班人的意见，得到了漯河市委、市政府的高度重视与支持。为此，从2008年初开始，该市国土资源局围绕“三早”（即早发现、早报告、早处置）和土地违法案件零发生的创新目标，先后采取了四项有效措施。

一是抓队伍建设，构建执法网络。为此，漯河市国土资源局先是报请市委、市政府批准，将市国土资源监察大队由原来的科级升格为副处级的监察支队，人员由原来的编制12人增加到17人。同时，由各县（区）局充实与加强了各县（区）执法监察大队。此外，明确各乡镇国土资源所实行“一岗两责”，在履行其他职能的同时，行使执法监察中队的责任。

在此基础上，该市局制定了全市土地执法监察动态巡查办法，建立健全了相关制度，明确了市、县区和乡镇三级执法网络各自的职责分工。其中，各乡镇的职责主要是及时发现违法苗头，县区局的职责是制止和查处违法案件的出现，市局的职责是帮助县区局制止和处置土地违法案件。为了将“早发现、早报告、早处置”落到实处，市局明确要求，乡（镇）所在违法用地出地基之前必须发现，并在1小时内报告县区局；县区局必须24小时内到达现场制止；市局接到县区报告后，必须在24小时内与有关部门一同前往现场制止。否则就被视为失职，就要受到应有处理。

二是将执法关口前移，切实加强乡镇国土资源所建设。大量事实证明，乡镇国土资源所是国土资源执法的前沿阵地，它的职能发挥如何，事关耕地保护大局。为此，他们在乡镇所建设上着重做了四件事。其一是千方百计改善各乡镇所的办公用房条件，为各所配备一至两辆执法用车，以及电脑、照相机等必备用品。其二是改变以往为乡镇所下达经济罚没指标的做法，鼓励各乡镇所把心思集中放在土地执法上，努力提高执法水平。其三是严格奖惩制度，将乡镇所执法任务完成情况与年终评奖、考核挂钩。局里明确规定，各乡镇所凡年终责任目标能够按时完成的，执法经费全发；连续2年完不成目标任务的乡镇所，所长撤职；连续3年完不成任务的乡镇所，全体人员待岗半年。其四是按照“局聘所管”的模式，各县区普遍建立起了国土资源协管员队伍。为使其充分发挥作用，各乡镇所还根据各自不同情况，建立起了一套行之有效的管理办法。这些土地协管员，由于深植广大百姓之中，与群众关系密切，对身边发生的土地违法苗头，往往能及时发现，并予以劝阻。对于他们不便和不好处理的问题，则报告乡镇国土所派人解决，等于为国土资源部门安上了“千里眼”。据统计，由于各乡镇所的及时报告，2009年全市有65起土地违法案件在未形成规模时就及时得以制止，使129.59亩耕地免遭非法占用。

三是建立政府领导下的共同责任机制，实行部门联动。大量事实表明，土地管理涉及方方面面，要做好此项工作，将耕地保护落到实处，必须坚持政府挂帅、国土参与，实行部门联动。基于这一考虑，近年来，遵照漯河市政府领导同志的指示，该市首先是于2008年建立了由公、检、法、监察和国土等部门参加的土地执法联席会议制度，即根据各自职责分工，重申了市政府各部门的责任。例如，市电力部门按照职责分工，仅在2010年上半年，就在接到国土资源管理部门土地执法通报以后，关闭了7个违法用地户的用电。其次是由市委组织部、宣传部会同国土资源局，对全市县乡村干部普遍进行了国土资源有关法律法规知识的业务培训。最后，为了解决国土资源部门执法难的问题，经上级批准，漯河市公安局成立了由7人组成的国土资源公安室。据介绍，为了配合全国第9次卫片执法检查，该公安室先后依法传讯了27人，并刑拘5人，从而有力促进了卫片执法的顺利进行。在市政府的领导下，各个部门对土地执法齐抓共管，不仅大大提高了土地执法的公信力和集合力，使土地由原来的“一人管、大家用”变成了“大家管、大家用”，而且形成了良好的社会氛围，使国土资源管理步入了良好的发展轨道。

四是启动约谈、问责机制，确保“三早”要求实施到位。漯河市政府和市国土资源局的领导从实践中体会到，建立“三早”的土地执法机制再好，也得靠各级干部去落实。如果不狠抓落实，再好的制度也没有用。为此，该局会同市纪委、监察局于2009年3月，联合出台了《漯河市乡、村两级违反土地管理规定行为责任追究办法》。这个《办法》自实施以来，该市先后约谈县区及乡镇领导9人次，约谈村党支部书记20人，在乡村干部中引起了较大震动。例如，去年年中，该市召陵区万金镇，对在镇政府所在地的路两旁私建门面房一度屡禁不止，市区国土资源部门前去制止未能奏效。为此，市监察、公安、国土三部门共同启动了约谈机制，在某日下午约谈了当时在家主持工作的镇人大主席，当天晚上镇里便召开了镇领导班子成员会议，做出了停建决定，第二天乱建门面房的问题便得以解决。与此同时，市国土资源局按照要求启动了内部约谈机制。2010年5月，针对所辖两县违法占地较多的情况，市局领导和有关人员对两县局领导进行了警示性约谈，并对两名工作不力的乡镇国土资源所所长分别给予了撤职和警告处分，有力地促进了两县工作的进展。如今，这种动真的、来硬的约谈机制，犹如一股强劲东风为当地土地执法注入了强大动力。当地一些乡村干部每谈起此，就说：“耕地保护是件严肃的事，再也不能不当回事了。”

漯河市构建“早发现、早报告、早处置”土地执法机制带给人们的启示

从2008年起，漯河市围绕土地执法“早发现、早报告、早处置”构建长效机制，至今已两年零七个月了。两年多来，他们通过不断完善实施细节，执法框架已愈来愈清晰，方法已愈来愈娴熟，效果已愈来愈显著。最突出的一点是，各地土地违法苗头发现较快，在尚未有较大资金投入的情况下使之得以处理，且执法成本小，社会舆论反应较好。另一方面，对改善国土资源部门形象，密切联系群众也产生了良好作用。

显然，它给人们带来的启示是多方面的，但记者认为，其中有三点尤其值得人们注意：

其一，无论什么事情都需要创新，同样，建立土地执法长效机制也需要创新。漯河市国土资源局围绕力争土地违法案件零发生的目标，以落实“早发现、早报告、早处置”的“三早”为着力点，整合各种执法手段，力求把各种土地违法苗头消灭在萌芽状态，具有创新性意义。其做法具有较大的推广价值。

其二，建立约谈、问责机制是做好土地执法的关键环节。漯河市国土资源局及有关部门，从实际出发将约谈机制扩展到乡、村干部之中的做法，不失为对上级有关规定的创新与完善。事实充分表明：约谈机制是个宝，土地执法离不了。

其三，无论何时何地都要坚定执法信心。时下，当一些人常为土地违法现象大量出现而心存担忧的时候，漯河市国土资源局的领导同志却自我加压，向市政府承诺了一个创新性目标：力争实现土地违法零发生。这是一种何等的气魄和胸怀。他们用自己的实践向世人宣告：只要从“早发现、早报告、早处置”的“三早”着力，整合好各相关手段，就一定会在实现“土地违法零发生”目标的前进中不断创造出喜人成绩！