新农村建设财政资金管理研究

王 盛

一、新农村建设财政资金管理的研究背景和意义

在美国次贷危机引发金融危机的国际形势下，为促进我国经济稳健发展和国民收入持续增加，我国实行了积极的财政政策和适度宽松的货币政策来促进国民经济的稳定和健康发展。据财政预算报告显示，为更好地进行社会主义新农村建设，彻底解决“三农”问题，中央和地方政府不断扩大公共财政覆盖农村的比重，用于社会主义新农村建设的财政资金支出近年来呈现出大幅度增长的态势，已主导了新农村建设的整个进程。因此管理和使用好新农村建设财政资金对我国新农村建设意义重大，加强对这一领域的理论研究也显得尤为必要。

二、我国新农村建设财政资金管理的现状

经过改革开放30多年的发展，我国从整体上来看已经进入了城市带动农村发展和工业反哺农业的新阶段，这就需要加大中央与地方财政支农资金的投入力度。近年来中央财政支农资金增量逐年增加，国债和预算内建设资金用于农村建设的比重逐年提高，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金总量也呈上升趋势。省市财政也大幅度增加用于社会主义新农村建设的配套资金投入。此外，国家在税收、补贴、贴息等方面也对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业和农村建设。与此同时，国家还利用资本市场直接融资机制，促使社会资金配置到新农村建设中来。

由此可见，国家在新农村建设中投入的财政资金不仅是建设社会主义新农村的重要投资，同时也引导着地方配套资金以及民间资本资金的流向。然而目前，在我国各地方新农村建设财政资金管理中出现了诸如投资立项不科学、重复建设和组织低效以及挤占、挪用、截留财政资金等多种问题，使得国家的惠农政策毁于一旦，同时给亟待改观的农村民生增加了不必要的负担甚至包袱。因此必须形成一种有效的新农村建设财政资金管理机制并加强事后追踪审计，使国家各级政府新增财力真正向农业倾斜，使财政资金对农业的投入总量真正有较大幅度的提高。只有管好用好财政资金，把握好投资方向，宝贵的财政资金才能真正成为推动农村经济转型和产业升级的持久动力，实现我国社会主义新农村建设的宏伟目标。

三、新农村建设财政资金管理中的问题

1.投资建设项目缺乏科学规划和民主决策。一些地方由于出现了对于建设项目规划不明确、规划人员技术和素质不高以及监管存在盲区等问题，导致中央到地方的巨额财政资金投向了缺乏科学规划和民主决策的建设项目，不断的发生重复建设和投资浪费的问题，部分地方的新农村建设甚至沦为了“新农村折腾”。

2.财政支农资金多头管理、使用效率低下。由于新农村建设财政资金的管理使用涉及省、市、县和乡等各级不同财政部门，存在着参与部门各自为政、缺乏统一预算管理、监督检验等等情况。新农村建设项目上马过程中往往缺乏必须的监督，在工程项目完工之后又缺乏必要的绩效审计，导致新农村建设财政资金的整体使用效率往往比较低。

3.贪污、挪用和截留问题。在新农村建设中，国家财政进一步加大了对农业的各项直接补贴，如种粮补贴、良种补贴、农机购置补贴和农资补贴等各项财政资金补贴。由于在现有条件下的财政涉农补助资金多头管理，部门间相互掣肘、推诿扯皮，县乡两级挤占、挪用、截留财政资金的现象普遍存在。

4.只注重基础建设、缺乏对新农村文化和生态资源等的保护和支持。为更好地推进新农村建设，国家加大了对农业的基础设施和科技服务各方面的投入，以降低农民的经营成本。由于新农村建设中政绩导向的影响，财政资金的管理使用未能起到有效的支持和引导作用，各地往往只注重对所谓新农村“面子工程”等方面的基础建设，热衷于拆房建屋、大兴土木，对于本地的特色文化和生态资源缺乏足够的重视和保护，造成新农村建设的“千村一面”，对部分地区的独有传统建筑和历史遗迹造成了巨大破坏，对当地的文化和生态资源利用造成难以弥补的恶劣影响。

四、加强新农村建设财政资金管理的措施

为了保证社会主义新农村建设的顺利进行，必须切实加强新农村建设财政资金管理，解决诸如财政支农项目缺乏科学规划和民主决策、资金多头管理造成的效率低下以及资金截留、挪用或者浪费等问题，确保财政支农资金使用的高绩效，使得有限的新农村建设资金发挥最大的经济效益、社会效益和生态效益，促进农业的稳定发展、农民收入的持续提高以及农村生活水平的不断改善。因此，我们提出以下对策：

1.以转变职能为重点，完善财政管理体制，进一步推进县乡级财政机构改革。经过调查研究我们发现，新农村建设资金使用中出现的问题绝大部分发生在县乡一级，这实际上与我国财税体制中县乡级财政财力薄弱、财权与事权不匹配等问题有深刻联系。要解决这一深层次问题就要继续深化我国的财政体制改革，做到政府间财权与事权划分清晰合理，建立健全与事权相匹配的财税体制。因此，为保障新农村建设的顺利进行，必须同步推进县乡级财政机构改革，增强基层财力、转变基层职能，完善县乡财政管理体制，使得县乡级财政获得与其事权相对应的财权，形成基层财政能从新农村建设成果中获得更多财政收益的格局，提高县乡级财政进行新农村建设财政资金管理和利用的能动性、自觉性和积极性，提高财政资金管理水平，加大财政支农资金投入，为社会主义新农村建设提供支持和帮助。

2.完善财政资金管理程序，实行财政支农资金直接集中支付方式。在新农村建设中，由于我国目前财政管理体制的不完善，财政资金管理程序缺位和财政支农资金中间运行环节过多的情况屡见不鲜。在财政支农资金管理中还出现了对财政补助对象审查不严密的情况，有些地方甚至出现了虚报冒领、“权力寻租”等问题。中央财政的巨额支农资金经过中间环节的层层渗漏，真正到了农民手中就显得有限，难以发挥其应有的作用。因此，在新农村建设中必须进行财政涉农资金管理方式改革，完善财政资金管理程序，不管是财政安排的还是通过金融机构支付的财政补助资金，都应当切实加强过程管理，并对其采取直接集中支付给农民的方式，在通过减少资金运行环节提高管理效率的同时，确保财政支农资金的及时、足额和安全到位。

3.建立新农村建设财政资金绩效评价体系，引进第三方机构参与绩效评估。为建立健全新农村建设财政资金绩效评价体系，加强对新农村建设财政资金使用的监督约束，可以尝试引进第三方机构，参与对新农村建设财政支农资金使用的绩效评估。首先选取重要的财政专项资金项目对其进行绩效评估，同时确定多家独立的社会机构参与对专项资金的使用进行打分并向社会公布。通过对新农村建设财政资金的使用进行绩效评价和信息公开，对财政资金的管理使用实行约束与激励。在科学衡量和评价财政专项资金项目的投入成本和效益水平的基础上，引导和规范财政支出管理行为，将财政资金投入到适应农村实际的既具有宏观效益和经济效益又兼顾当地文化效益和生态效益的建设项目中，促进对财政专项资金更科学、更有效的管理。