《保安服务管理条例》贯彻实施中面临的问题与对策*

□胡永正

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

《保安服务管理条例》贯彻实施中面临的问题与对策*

□胡永正

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

《保安服务管理条例》的颁布实施，在为保安业的改革和发展提供有力的法律保障和难得的机遇的同时，面临着公安机关监管力量薄弱、可操作性不强、原有市场主体与新的市场要求不相适应等问题。对此，建议成立保安业改革领导小组，切实加强对保安业改制工作的领导；加强立法，完善保安业管理法律法规体系；建立健全保安监管机构，完善监管工作体制、机制；积极稳妥地做好保安公司的产权改革工作，确保平稳过渡；充分发挥保安协会的作用，促进保安业和谐发展。

《保安服务管理条例》；保安工作；问题；对策

保安工作是社会治安工作的重要组成部分，是新的历史条件下公安工作中的专门工作与群众工作相结合、与社会力量相结合的集中体现。保安服务企业和保安队伍是维护社会稳定、维护公共安全和治安秩序的重要社会治安力量和辅助警察力量。2010年1月1日由国务院颁布施行的《保安服务管理条例》（以下简称《条例》），使我国现有的保安管理体制得到了重大调整。该《条例》的实施，在为保安业的改革和发展提供了有力的法律保障和难得的机遇的同时，也面临着许多亟待解决的问题。为此，我们要从有利于维护社会安全稳定的角度，加快保安业改革和发展的速度，推动保安工作又好又快地发展，以满足人民群众对安全防范的需求和构建和谐社会的新期待。

一、当前《条例》贯彻实施中面临的困难和问题

在党中央、国务院方针政策的正确指引下，在各级公安机关的指导、监督下，经过广大保安人20多年的共同努力，我国保安业得到了快速发展，目前全国已有保安服务企业近3000家，从业人员达350万。①就浙江省而言，全省现有保安公司118家，从业人员19.7万人，其中属保安公司的保安员为8.3万人，公安机关辅警保安8.4万人，纳入监管的单位自行招用保安3万人（大部分单位自行招用的保安尚未纳入监管，至少在20万人以上）。随着保安服务市场化进程的加快，制约我国保安业发展的体制性、机制性、保障性问题日益凸显，公安机关监管工作中也面临着诸多困难和问题。

（一）公安机关监管力量薄弱，与繁重的监管任务不适应。《条例》赋予了公安机关对保安业的行业管理职能，而且根据《条例》的要求，公安机关要在今年完成大量繁重的新旧制度的衔接工作，如自行招用保安员单位的备案工作，现有的保安公司、保安培训单位的重新审核发证工作和已经从事保安服务的保安员的考试、审查、留存指纹、发证等工作。此外，要将庞大的辅警保安和自建保安纳入监管范围，任务十分艰巨。

现有的保安公司是根据公安部的有关规范性文件的规定，由各市、县公安机关自己创办，并形成了各市、县公安机关自行管理的格局，存在着管理机构不够健全、警力配备严重不足的问题。如浙江省除省公安厅治安总队内设保安科，配备3名专职民警外，11个省辖市公安局虽在治安支队设置保安管理大队（或办公室），但有6个市是一套人马两块牌子，与其他机构合署办公。县级公安机关只有嘉兴市有4个县（市、区）在治安大队设立了保安管理中队，其余只是在治安大队设一名兼管民警。由于公安机关的保安业监管机构不健全，监管人员数量少，还有相当一部分民警身兼数职，很少有精力对保安业进行监管。目前的状况是既缺乏一支贯穿省、市、县可以承担对应职能的监管队伍，又缺乏一整套市场监管机制，加之一些公安机关和公安民警囿于自身的局部利益，对保安业改革持消极观望态度，工作缺乏主动性，难以适应保安业市场化后对公安机关提出的越来越高的监管要求。

（二）《条例》的一些规定过于原则、笼统，有的标准设置太低，可操作性不强。《条例》的出台，改变了我国保安服务活动无法可依的局面，对于打破原有的行业垄断和区域垄断，改革和依法加强保安业管理，依法规范保安服务市场秩序，促进我国保安业健康发展，具有划时代意义。但《条例》还存在一些不够完善之处，如一些规定过于原则笼统，有的标准设置过低等等。《条例》的配套规定如《公安机关实施保安服务管理条例办法》（公安部第112号令）也未作出具体细化的规定，实际执行比较困难。一是开办保安公司设立的限制条件太少、标准太低。《条例》第八条规定了申请设立保安公司必须具备的五个条件，尽管《公安机关实施保安服务管理条例办法》对保安公司法定代表人和总经理、副总经理等主要管理人员的任职条件进行了限定，但其中注册资本不低于100万元的条件，对于经济发达的东部地区门槛太低，而且也没有办公经营场所方面的刚性要求。由于开办保安公司投资少、见效快、风险低，开放保安服务市场后，看好保安业的国内社会力量和国外知名保安公司会迅速涉足，积极组建新公司。大量新组建的公司为了抢占市场份额，有的会不遵守市场规则，高薪挖取其他保安公司的人才；有的为了搞垮竞争对手，不顾经营成本，甚至亏本抢占保安市场，打恶性价格战。开放度较大的广州、深圳等地已有此类现象发生，极易造成恶性竞争、无序竞争，影响我国保安业的健康发展。为了降低聘用保安的成本和加强保安的忠诚度，一些治安复杂的娱乐场所可能会自行设立保安公司、自行派驻保安，极易滋生“黑恶势力”，给社会治安构成现实威胁。二是《条例》第四十条规定的“国家机关及其工作人员不得设立保安服务公司，不得参与或者变相参与保安服务公司的经营活动”，过于原则。立法的本意是防止国家机关及其工作人员利用职权搞不正当竞争，或者执法犯法，包庇、纵容违法犯罪行为。由于公安部没有更具体、细化的对国家机关工作人员的配偶、子女、直系血亲、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的人员开设保安公司的禁止性规定，难以达到立法的预期效果。三是备案条件过于简单。《条例》第十二条、二十三条规定对设立分公司和跨地区开展保安服务，只需在所在地的设区的市级人民政府公安机关备案即可，《公安机关实施保安服务管理条例办法》也没有对其作出更详细的限制性规定。对武装押运等高风险经营项目和对关系国家安全、涉及国家秘密等治安保卫重点单位的保安服务项目，没有特别的备案要求。既不符合确保重点的原则，不利于保安服务对象、目标的安全，也加大了公安机关对此项业务的监管难度。四是行政许可与监管任务相脱节。《条例》第九、十二、十六、二十三条规定行政许可项目审核、备案和保安员证管理等工作由设区的市级公安机关负责，在信息资源尚不能实时共享的情况下，大量繁重的日常管理由不知情的县级公安机关、派出所负责，容易导致监管工作的盲目性和低效率。

（三）原有的市场主体与新的市场要求不适应，改制中涉及的问题多、难度大。一是投资主体不合法。目前，全国95%以上的保安公司都是由国家或代表国家的行政主管机关——公安机关投资开办的，企业的性质是“国有独资公司”，与《条例》规定的国家机关不得开办保安公司的要求相抵触。如浙江省118家保安公司，除省押运公司和丽水押运公司由社会资本参与，符合条件外，其余116家保安公司都属于投资主体不合法，必须进行改制。但怎样改，怎样防止国有资产流失，没有明确的政策规定和可借鉴的经验。二是国有保安公司改制中在职民警和行政、事业编制职工的去留、安置问题。浙江省在保安公司任职的民警有近300人，公司管理人员中占用公安专项编制的行政职工230余人，事业职工150余人，其他职工近3000人。改制势必涉及这些人员的去留、安置、工资福利待遇和退休人员的待遇等问题，以及员工工龄买断补贴、享受社会保险、住房公积金等劳动补偿问题。这些问题如果解决不好，势必影响改制工作，甚至可能引发矛盾纠纷和群体性事件。三是国有保安公司改制中保安员的安置补偿问题。由于历史的原因，国有保安公司大多用工不规范，没有及时、足额发放保安员的加班工资，也没有给大部分保安员交保险金，改制中涉及的这种劳动补偿问题很难解决。此外，还有一些曾为保安事业的发展作出贡献的老保安，由于年龄偏大，改制后再就业将比较困难，如果解决不好这些问题，也将引发不安定事端。四是改制后联网报警用户的安全保障问题。改制前用户的联网报警，包括治安保卫重点单位和党政领导住宅等都是由保安公司负责的，由于治安保卫重点单位和党政领导住宅联网报警涉及信息保密问题，事关党政领导的人身安全和国家安全、国家利益，改制中如何保证这些特殊用户的安全，也需要慎重考量。五是公安机关与保安公司的关系问题。《条例》实施前，因为保安公司都由公安机关组建，公安机关与保安公司之间存在事实上的领导与被领导的关系，公安机关在警力、经费紧张的情况下，可以充分、有效地运用保安资源，特别是在大型活动保卫和群体性事件处置等公益保卫方面，能够很好地起到补充公安机关警力不足的作用。《条例》实施后，公安机关与保安公司之间领导与被领导的关系将不复存在，保安力量在补充警力不足方面的作用将难以发挥。

二、积极探索保安业监管新路径，推动保安业跨越式发展

面对《条例》实施后保安业出现的新情况、新问题，各级公安机关要扫除思想和观念上的障碍，突破思维上的定势，切实按照公安部孟建柱部长提出的“各级公安机关要认真学习十七大精神，全面落实科学发展观，高度重视保安工作和保安队伍建设，把保安工作作为一件大事来抓，努力推动保安事业又好又快地发展”②和公安部刘金国副部长提出的“保安服务业的特点决定了公安机关必须加强监管，这也是国际上的通行做法。保安工作再怎么改革，发展再快，由公安机关监管的要求不能变”的指示精神，积极应对，加强监管，以保证公安机关对保安队伍“调动得了，指挥得动，控制得住，为社会所用，不成社会所害。”

（一）成立保安业改革领导小组，切实加强对保安业改制工作的领导。鉴于当前贯彻实施《条例》工作涉及监管队伍建设、公司改制、人员安置、经费保障等诸多复杂问题，应成立由政法委、公安、工商、税务、劳动和社会保障、国资委等部门联合参加的领导小组。要充分认识到贯彻实施《条例》对我国警务改革、社会稳定的重要性紧迫性，高度重视并切实加强对保安业体制改革的领导，按照统筹考虑、分步推进的原则，认真研究解决保安企业改制和保安业改革中遇到的各种问题。

（二）加强立法，完善保安业管理法律法规体系。

完善保安业立法，是社会主义法制建设的组成部分，是保安业改革发展的必然要求。近年来，在党中央、国务院和各级党委、政府特别是公安机关的高度重视下，保安业法制建设取得了令人瞩目的成绩，颁布了一系列的法规和行业标准。如2005年11月23日公安部部长办公会议通过，2006年3月1日实施的《保安培训机构管理办法》；2006年1月5日公安部发布，2006年6月1日实施的 《保安服务操作规程与质量控制》；2006年11月劳动和社会保障部、公安部颁布，并于2007年1月1日实施的《保安员国家职业标准》。特别是国务院于2009年10月13日颁布，并于2010年1月1日实施的《保安服务管理条例》和2010年2月3日公安部颁布施行的《公安机关实施保安服务管理条例办法》，为依法管理保安业奠定了基础。但毋庸讳言，保安业立法方面仍然存在法律规定不够系统完整、法律空白尚存、一些法条过于原则笼统等问题，有必要对现有的法律规定特别是最基本的法律规定——《条例》和《公安机关实施保安服务管理条例办法》进行修订完善。如为防止开办保安公司过多、过滥，产生无序竞争，或搞虚假资金注册、开皮包公司等现象的发生，要提高申请开办保安服务公司的门槛。可根据各地经济发展状况，大幅上调注册资金数额，并规定注册资金要进入专门账户，不得转移；要有足够的办公经营场地，提供房屋所有权证或五年以上租赁合同，并且注册地和经营地必须一致；明确规定国家机关工作人员及其亲属不得开办保安公司等。此外，还要制定一些相关的配套规定，如为保证录用的保安人员有较高的政治、文化和业务素质，把好进人关，应制定《保安人员基本素质标准和考试录用规定》，要有特别鼓励大学生到保安公司就业的规定，既保证了保安员的素质要求，又增加了大学生的就业机会；为培育规范、诚信的保安市场，保证保安企业诚信经营，应制定《保安业信用等级管理办法》；为保证保安服务管理信息系统的正常运行，应出台《保安服务监督管理信息系统管理规定》，明确各级公安机关监管部门的职责；由于辅警保安具有公益性和不可替代性，故应制定《辅警保安队伍管理规定》；鉴于保安服务业符合特种行业的基本特征，建议通过立法将保安业纳入特种行业进行管理；等等。

（三）建立健全保安监管机构，完善监管工作体制、机制。随着《条例》的施行，保安市场的开放，公安机关监管的任务越来越繁重。根据《条例》的规定，省级公安机关承担了六大项工作职责，设区的市级公安机关承担了九大项工作职责，县（市、区）公安机关承担了三大项工作职责。要切实履行《条例》赋予公安机关的职责，各级公安机关必须尽快转变角色，从“办保安”向“管保安”转变，建立健全行业监管机构和统一监管的体制机制。一是除公安部在治安管理局建立专门的保安管理机构外，各省、自治区、直辖市要按业务统一归口的要求，建立省、市、县（市、区）和派出所四级管理机构，并配备与工作任务相适应的监管人员。具体来说，可以在省级公安机关治安总队下设保安管理处，配备5-7名专职民警；在设区的市级公安机关治安部门下设治安管理大队，配备6-8名专职民警；在县（市、区）公安机关设立保安管理中队，配备3-5名专职民警；基层派出所确定所领导分管保安工作，并确定专管民警。二是按照《条例》和《公安机关实施保安服务管理条例办法》的要求，建立健全监管机制，落实监管职责。按照从严审核、审批，从严督促检查，从严培训工作，从严查处违规的“四个从严”的原则要求，加大监管工作力度。当前要及时开展保安服务市场的清理整顿工作，全面清理整顿物业保安、单位自建保安，严厉查处保安公司违规经营和保安人员违法犯罪活动；坚决取缔未经批准的各类保安组织和保安培训机构；坚决取缔娱乐场所、洗浴中心自行招用的保安等。三是加快开发建设与《条例》相适应的保安服务管理信息系统。《条例》对保安管理工作信息化建设明确提出了要求，保安管理部门要与信通、科技、装财等有关部门密切配合，严格按照金盾工程的管理要求和技术规范，充分利用金盾工程的基础设施和信息资源，加快保安服务管理信息系统的升级改造，使信息资源在公安机关内部能做到实时共享，以满足保安监管工作的需要。四是按特种行业管理的要求，指导保安企业建立验证登记制度、情况报告制度和协助检查制度等，并监督其执行。要将以上三项制度能否实施作为衡量保安服务企业能否承担治安防控任务的基本标准，并由保安监管部门督促保安企业贯彻执行。五是加强对公安监管队伍的考核。为确保《条例》的顺利实施，激发监管人员的工作积极性，提高监管的效率和水平，要制定保安监管机构和人员的职责规定，明确各监管岗位的职责任务。将贯彻实施《条例》工作情况列入打防控考核内容，并将保安管理工作延伸到派出所，把保安管理业务列入基层派出所的考核内容。

（四）积极稳妥地做好保安公司的产权改革工作，确保平稳过渡。《条例》实施后，保安公司改制势在必行。要在坚持把保安公司改制为独立的法人实体，建立现代保安企业制度的前提下，因地制宜、模式灵活、积极稳妥地推进保安企业产权改革工作。如可以通过股权收购、参股投资、换股合并等资本市场手段，实施产权重组，实现技术、网络、资源的优势互补和资本化、集团化的经营模式。改制中，要积极、稳妥地处置公司产权归属，民警、员工的安置以及利益分配等问题，防止发生经营纠纷、劳资纠纷等不安定事端。对涉及资产处置、股权设置等事项，要严格按照有关程序报批，防止因非法变卖或低价折股处理保安公司财产等腐败现象的发生而导致国有资产流失。

（五）充分发挥保安协会的作用，促进保安行业和谐发展。国务院办公厅《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（简称 “36号文件”）要求行业协会要充分发挥桥梁和纽带作用，加强行业自律，切实履行好服务企业的宗旨，积极帮助企业开拓国际市场。温家宝总理在2008年3月第十一届全国人大一次会议上的政府工作报告中也指出，行业发展要充分发挥协会、商会和其他社会组织的作用。

保安业作为一个服务行业，不能单纯依靠行政手段来管理，还必须依靠行业自律与行业组织的管理。保安业开放后，保安协会要充分发挥政府和企事业单位无法替代的在具体职能、技术职能和社会职能方面的独特的作用。一是要加强协会自身建设。选配思想好、业务精、懂法律的同志充实为协会成员，解决“行政化”影响严重的问题，坚决力避“戴市场的帽子，拿公安的鞭子，坐协会的轿子，收企业的票子，设领导兼职的位子”的现象，确立为企业服务的理念。二是要依据《条例》的规定，协助公安机关和保安企业完善保安业管理的各种细则规定。三是加强行业自律管理，规范会员的竞争行为，制定行业规划，监督保安企业的经营活动，防止不正当竞争，查处会员单位的违规、违纪行为。四是依法维护会员单位和保安员合法权益。要及时调查、反映和帮助解决保安员待遇低、保障差、被侵权等问题，解决养老、失业、工伤、医疗保险等问题，并可考虑通过建立互助基金、伤残或抚恤基金等途径为保安员扶危解困，解决其后顾之忧。

注释：

①参见《25年的辉煌成就 保安就在你身边》，载《中国保安》2009年第11期。

②参见孟建柱部长为2007年在成都举办的全国首届保安员职业技能竞赛决赛发的贺信。

［1］郭太生.国外保安业理论研究介绍［J］.中国保安，2002，（6-7）.

［2］郭太生.中国保安业发展的机遇与条件分析［J］.中国人民公安大学学报（社科版），2002，（3）.

［3］齐玉国.浅谈我国保安业务范围的拓展与警察职能的改革［J］.吉林公安高等专科学校学报，2004，（3）.

［4］陈建武，杜育群.保安服务民营化的障碍与对策［J］.中国保安，2009，（4）.

［5］孙廷华.保安服务业改革势在必行［J］.上海公安高等专科学校学报，2004，（5）.

［6］池世才.西方国家保安服务业的基本特点［J］.公安研究，2004，（7）.

［7］张弘.中国保安业职业化的全面构建［J］.中国保安，2005，（1）.

［8］张弘，朱得旭.理念制度之选择——保安服务业市场化的规范和发展的实现途径［J］.中国保安，2006，（1）.

［9］张弘，乔美玲.中国保安业并购模式探讨［J］.中国保安，2009，（1）.

［10］张旭.协会到了该“动”起来的时候［J］.中国保安，2009，（4）.

D631.4

A

1674-3040（2010）06-0047-05

2010-09-20

胡永正，浙江警察学院治安系副教授。

*本文系浙江省教育厅科研项目 “保安业开放后政府监管问题研究”之研究成果。项目编号：Y200909095。

（责任编辑：王玉叶）