职务犯罪初查工作的困难及对策

文◎赵冉冉

职务犯罪初查工作的困难及对策

文◎赵冉冉*

初查是我国检察机关查办贪污贿赂案件实践发展的产物，是检察机关受理贪污贿赂犯罪线索后，为了进一步判明是否有犯罪事实存在和是否需要立案侦查而进行的初步调查活动。一些举报材料的真伪，能否立案基本都由初查来决定。初查既是对案件线索的筛选和过滤，也是对有价值的案件线索的深化和发展，既是立案的前提又是侦查工作乃至整个刑事诉讼活动的基础。初查的基本任务就是获取证据和有关信息，判明是否认为有犯罪事实需要追究刑事责任，从而决定是否立案。只有做好初查工作，才能使案件的顺利突破成为可能。

《刑事诉讼法》虽然没有对初查加以明确规定，但通常认为该法第86条关于立案前审查的规定可以作为初查的法律依据，同时，《人民检察院刑事诉讼规则》对初查工作做出了相应的解释，并规定初查的方法在于：一是仅限于询问、查询、勘验、鉴定、调取证据等措施；二是实施初查不得侵犯被查对象的人身自由和财产权利。这些规定决定了初查具有较大的局限性。

一、现阶段初查工作存在的问题及原因

在职务犯罪侦查实践中，初查工作还存在着许多问题，与诉讼活动对初查工作的要求还有相当大的差距。初查是侦查的准备和基础，侦查是初查的继续和深入。很显然，初查在侦查案件的立案环节中处于中心地位，主要表现在以下几方面：

（一）初查工作缺乏全局观念，工作随意性大

由于职务犯罪案件自身特点所决定，在案件的初查工作中，如何开展工作，工作开展到何种程度，受办案人员的主观影响较大。首先是对案件全局缺乏整体认识，工作方法随意性大。在不违背初查工作原则的情况下，办案人员可以依据自己对案件的整体把握来选择不同的初查方法。其次是突破口选择的随意性大。尤其对那些涉及多起举报事实的案件线索，要根据举报线索的具体情况和实际需要来选择和确定初查突破口。查办过程中以哪方面事实为切入点开展工作，因受办案人员主观认识、工作方法等因素的影响也各有不同。再次是调查范围及查办深度随意性大。受举报材料质量的影响，对于那些个人举报特别是匿名举报的线索，反映的问题常过于笼统简单，这类案件如果局限于举报事实，多数情况下会无功而返，难以发现犯罪事实。只有通过对发案单位整体情况、涉案人职务职权范围及其本人的全面情况进行深入分析，对案件线索进行深挖，才有可能发现隐藏在深处的犯罪事实。这些工作需要办案人员既要有准确的分析判断能力，又要有锲而不舍的工作精神。

产生随意性的原因主要在于：一是职务犯罪侦查工作本身决定。职务犯罪侦查大多数情况下都是“由人到事”，初查工作的焦点主要是围绕被举报人的所经办的工作及其本人的工作职责展开。也就是说首先要确定被调查人，然后才能围绕着事实收集和固定证据。这种情况下开展初查工作，对是否有犯罪事实发生存在着不确定的因素。二是办案人员的素质不能适应新时期反贪工作的需要。职务犯罪侦查人员大多没有经过专业培训，靠的是传统的师父带徒弟的言传身教，大部分工作方式和方法是在实践中的约定俗成。但是面对职务犯罪的复杂情况和出现的新问题，检察机关侦查人员的经验性侦查已不能适应当前工作的需要。三是初查工作标准不统一。对初查工作质量的总体评价尚缺乏统一的标准。在大多数情况下，案件线索查办或深或浅，均由办案人员自己把握。四是对初查线索的管理还有欠缺，特别是对相关信息的汇总分析还不够。各个办案组在案件查办上是各自为战，缺乏一个信息汇总机构，对获取的信息进行整理、分析、利用。这种现象的弊端是重复工作现象较多，办案人员的信息占有量不够，对案件的整体把握性差。而且获取的信息缺乏系统的总结和分析，没有形成共享，使很多有价值的信息得不到应用。

（二）案件初查的周期长

案件经过初查后，处理结果有二：一是认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当提请批准立案侦查；二是认为没有犯罪事实的，事实不清、证据不足的，或具有《刑事诉讼法》第十五条规定情形之一的，提请批准不予立案。应追究党纪政纪责任的，移送有关主管机关处理。对属于诬告、陷害的举报线索还应通过调查还被举报人以清白。近年来的工作实践表明，职务犯罪侦查工作的难度越来越大，单纯依靠举报线索进行简单初查即可立案的案件少之又少。大多数的案件线索均较为笼统概括，所提供的信息量较为狭窄，需要在初查工作中开展大量具体细致的工作才有可能最终发现犯罪线索，而立案决策也越来越需要具有一定的风险意识。这些具体工作通常在短时间内很难完成，多数需要长期经营，不可避免的造成初查时间的延长。还有就是因被举报人、主要知情人查无下落，以及其他原因使调查无法进行的线索而做缓查处理的案件，也需要耗费大量的人力和时间。

（三）初查工作取证难度大

当前职务犯罪有越来越复杂的发展趋势，案件查办过程中所涉及的领域越来越广，对职务犯罪的取证工作也提出了严峻的挑战。一是知情证人不愿、不敢作证现象普遍，特别是主要依靠言词证据定案的行受贿案件，由于证人多是与被举报人有共同利益关系，所以相关证据也就愈加难以获取。二是获取相关证据的程序复杂，部门间缺乏统一的协调配合，甚至影响案件查办的进度。如：在银行对涉案人员的存款情况进行查询，不仅需要逐家银行进行查询，而且在银行内部还存在着因更新系统而将本应保留的客户资料删除的现象。再如对手机通讯记录的查询，需要等待相当长的时间才能完成。这些因素都或多或少的制约着初查工作的开展。三是涉案领域专业性强，取证既要注意法言法语的应用，又要注意使用专有名词和术语，以准确表述相应的事实。四是在承办人内心，受秘密初查原则的影响，使得有些人的办案思路受到局限，在取证工作中由于担心暴露初查意图而显得顾虑重重。有时甚至会因贻误战机而导致案件无法顺利突破。

（四）初查成案率处于较低的水平

初查成案率极低已经成为摆在我们当前工作的一个大问题。一方面是因为举报线索质量普遍不高，有针对性地举报少，不利于案件突破口的选择，影响案件的突破。另一方面当前职务犯罪日趋复杂，各类经济主体交织，从线索受理到初查成案，需要较长的周期。特别是一些重大复杂的线索，往往更需要长期经营。当信息积累到一定程度时，再适时启动初查工作，才能实现良好的办案效果。如果盲目的按照规定的时限进行初查，则会因为时机不成熟而导致出现夹生饭，或根本无法突破，而浪费了宝贵的案件线索资源。

另外，不仅提请初查报告、办案安全预案等文书流于形式，而且一般线索的初查也存在着简单核实的现象，疲于应付。按照工作程序撰写的提请初查报告因受初查前掌握线索的局限等原因，多数情况下没有实质性内容。对线索的分析较为肤浅片面，程式化的内容较多，缺乏依据举报线索而提出的有针对性的方案。对一般的初查线索，在初查过程中有依据程式审查之嫌疑，不仅不能发现犯罪，突破案件，而且可能浪费线索资源，妨碍打击效果，影响举报人的举报热情。

因受“求稳怕撤”思想的影响，在初查向立案的转化上有时举棋不定，有可能错失突破的时机，导致无法成案。职务犯罪案件在查办案件的决策上具有一定的风险，一方面是依靠初查工作获取的证据往往不能特别完善，合理怀疑的成分较大，需要分析判断成案的可能性；另一方面即使是在初查阶段已经获取的证据，也会因这样那样的原因而发生变化，这种证据不易固定，未知因素多，可变性大的特点，在某种程度上也不利于案件的决策。

二、解决职务犯罪初查工作困难的途径

（一）对初查的法律地位在法律上加以明确

我国在刑事诉讼法中没有规定初查的法律地位，实践中把初查作为立案侦查的前期工作，实际上是把初查与“侦查”作为并列的两个阶段。然而二者却并不是完全独立，初查工作实际承担着大量的侦查任务，初查阶段获取的证据亦作为证据使用。而且，随着查办案件难度的逐渐加大，初查阶段的工作任务也越来越重。应在刑事诉讼法中对初查加以明确规定，同时，对初查阶段所使用的措施适当加以放宽，也即附条件的赋予初查阶段一定的侦查措施，严格审批条件。通过相应措施的跟进，利于办案人员在初查阶段能在一定限度内放开手脚，从而促进案件的查办。此外，应对经初查做缓查处理的条件作出更加明确的规定。如规定在一个月内被举报人或主要知情人查无下落即可缓查。

（二）建立案件信息数据库，探索案件线索经营的管理模式

检察机关内部要坚持系统化管理，一要从基层院到高检院层级建立案件信息数据库，逐级赋予查看权限。信息数据主要由办案人员采集录入，其内容应既包括定案证据中涉及到的各类信息，又包括在查办案件中收集的虽与定案证据关联不大，但有价值的其他有关信息。由线索管理员负责案件信息数据库的管理，定期对录入的信息进行整理，并结合所受理的案件线索进行综合分析。如北京市检察机关现在采用的线索上管一级的工作制度，既就有利于从全市整体情况出发，合理调配案件线索，又突出强调了侦查一体化观念，为案件线索信息库的初步建立奠定一定的基础。二要对举报线索的反馈制度适当加以改革。现行的线索移送后需在一个月内反馈查办结果的要求在实际工作中大多数情况下难以实现，已经不再适应当前工作的实际情况，可采取如下三项措施一是对线索反馈的时间适当加以延长，给线索的消化以充足的时间；二是改变反馈的要求，以阶段性反馈线索收集情况为内容，敦促对线索的查办；三是强化线索评估机制，要求控申部门参加对经营线索的评估，加大对收集信息的整合力度。三要坚持用发展的观点看问题，树立线索经营理念，合理安排初查。线索经营，主要是针对那些虽具有可查性但线索却并不明朗的案件。这类案件如果耐心经营，注重对相关线索的收集，掌握适当的初查时机，成案的可能性极大。因此对这类线索，首先要注重对其相关行业部门的工作内容、流程进行重点关注，特别是那些在权力运作过程中透明度差，受人为因素影响较大的工作环节，要注意信息的积累和分析，为查办案件做好基础性工作。其次是要注重线索信息收集的广泛性。要开阔工作思路，拓宽线索信息的收集途径和收集范围，尽量做到收集信息全面、系统，为线索分析提供充分的依据。再次要严格把握初查时机，理性启动初查工作。要充分利用信息情报系统提供的资料进行全面的分析论证，选择适合的初查时机，及时启动初查工作。

（三）适应当前形势发展的需要，改革现有办案模式

法律条文的修改变化和当前的职务犯罪侦查工作实际，对职务犯罪侦查工作的要求越来越高，只有改革现有的办案模式，才能适应形势发展的需要。一是侦查模式的改革亟待加强。现有的二人办案组查办模式已不能适应案件突破的需要，特别是在案件突破的初期，需要投入大量的人力，这些都促使侦查工作逐步由单打独斗向大兵团作战的方向迈进。不仅如此，查办案件的快速反应、相关技侦手段的运用、案件综合信息的快速收集都对案件的突破起着举足轻重的作用，以大兵团的协调作战而代之成为形势发展的需要。多个办案组协同作战对侦查工作的组织和指挥提出了新的要求。二是对领导决策方式的改革提出了更高的要求。职务犯罪侦查实践中遇到突发事件的概率越来越大，对领导者风险决策意识的需要极为迫切。工作实际要求领导者必须具有更加准确的综合判断力和果断的决策力，同时由于案件的可变性和不可预知性，导致案件的查办必须要冒一定的风险已成趋势。在风险决策过程中，要求领导者必须胸怀全局，从案件的整体情况出发，在大量占有信息的基础上进行综合分析，果断做出决策。

（四）加强对办案人员的培训，提高干警的整体素质

一是加强思想教育，筑牢思想防线，增强办案人员的使命感和责任心。反贪工作特点决定要求干警要有大局观念和全局意识，因其面临更多的诱惑而要求具备更为坚定的政治素质和相当的政治理论水平。因此，必须通过加强理念教育、警示教育，全面提高干警的政治素养和理论水平。二要强化基础性培训，提高查办案件的能力和水平。案件的查办需要办案人员既应具有从事侦查活动所应具备的法律知识审讯知识和技巧、收集证据的能力及对问题的分析判断能力等；又要具备其他相关专业和领域的知识，如会计、金融、证券、营销等多方面的知识，熟悉和了解各种行业规则。要适应形势发展的需要，不断加强基础性培训，扩大办案人员的知识面，不求最专但求全面。

*北京市西城区人民检察院［100035］