推进城镇土地调查 践行“双保双服务”——浙江省城镇土地调查纪实

浙江省国土资源厅地籍管理处 徐志红

推进城镇土地调查 践行“双保双服务”
——浙江省城镇土地调查纪实

浙江省国土资源厅地籍管理处 徐志红

一、创新思路，明确调查内容

浙江省人多地少，正处于城市化快速发展阶段，土地集约节约利用程度要求高，且老百姓维权意识较强。因此，我省在推进城镇土地调查的时候，按照《物权法》的要求，以贯彻落实十七届三中全会精神、切实做好农村宅基地使用权资料整理、登记为着力点，借第二次土地调查的东风，在全国第二次土地调查的确定调查范围的基础上，在《浙江省人民政府关于开展第二次全省土地调查的通知》中明确将城镇土地调查的范围扩展为城镇、独立工矿和主要农村居民点。并要求各地在开展专项调查的同时，必须要与成果的深度分析相结合。按照统一技术标准的要求，开展城镇土地调查数据库和信息系统建设，通过应用数据库和成果数据的深入挖掘，充分地发挥地籍管理的产权优势、数据优势和技术优势，为政府管理和决策提供便利的土地信息服务。

二、统一要求，规范调查成果

一是统一技术规范。为进一步规范全省城镇土地调查工作，确保成果质量，依据国土资源部对城镇土地调查的要求以及有关技术规定，省厅及时组织有关专家和技术人员编制了《浙江省数字地籍调查技术规范》、《浙江省地籍调查数据库规范》，制定了我省城镇土地调查的技术路线和技术流程，统一数据库建设标准和要求，这些对于规范我省城镇土地调查工作、确保调查权属清晰、地类正确、数据准确发挥了重要的作用。

二是利用高新技术。本次调查遵照国家法律法规规定，制定了全面应用现代信息技术开展城镇土地调查的技术路线，即利用数字地面测量、区域GPS连续运行参考站、3 S（R S航空航天遥感、G I S地理信息系统，GPS全球定位系统）等技术，对我省城乡各级居民点内部所有地块的位置、权属、面积、利用类型和质量等情况，以及相关的地形要素，进行核查、调查和测绘，并建立数据库和信息系统，为城乡各级居民点内土地的注册登记、核发证书以及科学合理利用提供基础数据和技术支持。

三是全程检测成果。为确保成果质量，我省在编制规范的同时，就同步启动了检测软件的编制。通过利用数据库检测软件，对提交的矢量数据实施剖分、共线、并线、拓扑和图属一致等逻辑性编辑全程检查，确保数据库规范、正确。

三、分类指导，明确调查重点

一是强化权属核查。我省在认真执行《第二次全国土地调查技术规程》的基础上，结合我省土地登记发证率已达90%的实际情况，提出了对已登记发证宗地进行权属核查、对申请登记发证的宗地进行权属调查、对未申请登记发证的进行地类调查的三类权属调查思路。调查的重点是对已登记发证宗地资料进行全面的梳理，对登记信息进行全面的核查，达到把调查区范围内的宗地情况查清、产权关系查明、土地登记信息查准的目标。

二是强化地类调查。按照城镇土地调查、土地专项调查、《城镇土地调查数据汇总》等对城镇土地地类调查的要求，提出在调查区域内按《土地利用现状分类》（G B/T 21010-2007）全面开展地类调查，地类调查要实现调查区域内满铺，并实现剖分。在此基础上，各地结合自身特点，对土地利用状况进行深入挖掘分析，为土地集约节约利用提供基础和依据。

三是强化系统建设。为确保地籍调查成果的应用和共享，我省在启动城镇土地调查之初就明确要求，必须建立地籍调查数据库和管理信息系统，并强调要“三结合”，即地籍测绘与权属核查相结合、地籍调查数据建库和建立地籍管理信息系统相结合、地籍数据库建设与建立地籍数据动态更新机制相结合。通过“三结合”，实现利用现代信息技术对成果实施有效管理和动态更新，确保地籍调查成果的质量和成果现势性，提高成果利用效率。

四、建章立制，确保成果质量

土地调查是土地登记的法定程序，是土地登记的基础，其成果资料经土地登记后，具有法律效力，为确保调查成果质量，我们建立了四项制度。

一是资质许可制度。根据有关法律法规要求，我省规定数字地籍调查可委托专业测绘单位承担，调查面积在10平方公里以上的，要求承担其中测量任务的专业测绘单位具有甲级地籍测绘专业测绘资质，若采用常规或低空数码航摄影像制作调查底图，还要求承担单位同时具有甲级摄影测量与遥感测绘专业测绘资质；调查面积小于10平方公里的，其测量任务要求具有乙级以上地籍测绘专业测绘资质的单位承担。

二是项目招投标制度。我省严格按照省厅《关于进一步加强和规范工程建设项目招标投标管理的意见》（浙土资发〔2006〕54号）规定，委托专业测绘单位承担数字地籍调查的，一般采用邀请招标或公开招标的方式确定项目承担单位，确保调查队伍技术力量雄厚、调查经验丰富、质量管理过硬。

三是方案评审制度。省厅要求，所有县(市、区)应结合当地实际，制定城镇土地调查技术方案，明确项目内容和技术要求，提出切实可行的质量保障措施。按照省、市、县分级负责的原则，各城市、建制镇、村庄的数字地籍调查技术方案分别由省、市、县国土资源部门组织进行审查论证，并按照审查论证意见组织实施。在方案实施过程中，省厅及市局适时进行技术检查和质量监督，确保调查内容明确、路线正确、结果准确。

四是检查验收制度。考虑到城镇土地调查政策性、专业性、技术性较强，涉及到调查、测绘、信息、土地、法律等诸多领域，针对这种情况，建立数字地籍调查成果的质检、预检和验收制度，分类加强质量监督和检查，强化专业检查职责。数字地籍调查中的控制测量成果以及界址点和地物点等测量成果的数学精度，要委托具有测绘产品质量监督检验资质的单位质检。质检合格后，由省或市国土资源部门对权属调查、地类调查、数据库建设等成果进行预检，预检合格后在由省或市国土资源部门对整个数字地籍调查成果进行验收。

五、深化应用，服务“双保双服务”

一是优化土地抵押登记，为企业融资提供支持。为应对国际金融危机，保障经济平稳较快增长，维护金融安全，更好地围绕大局、服务中心，积极协助企业共度难关，为企业土地抵押融资做好各项服务工作。一方面，加快企业土地登记发证，明确土地产权，为企业融资奠定基础；另一方面，简化手续、提高效率、降低成本，保证企业及时融资、保障金融安全。经初步统计，全省2009年度办理抵押133244宗，抵押金额达6063亿元。

二是开展宅基地登记发证，为农村土地整治奠定基础。认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，结合村庄数字地籍调查，通过清查，将宅基地权属状况梳理清晰，加快农村宅基地登记颁证步伐，切实保障农民土地权益，并为下一步宅基地流转、农村土地整治、集体土地产权制度改革提供重要基础和保障。

三是深化成果应用，为企业群众办实事。我省在城镇土地调查过程中，按照“边调查、边更新、边应用”的要求，在部分地区尝试城镇数字地籍调查成果通过省厅验收后，推出提供免费制作宗地图服务，实实在在地为企业和群众节省成本，使二次土地调查成果取之于民、用之于民，充分发挥了其显著的经济社会效益。例如，杭州市按每年1500宗中80%项目提供免费制作宗地图、每宗测绘费5000元计算，每年可为企事业单位和群众节省测绘费用600万元。

四是进行数据挖掘，为领导决策提供支持。我省在开展城镇土地调查的时候，在完成工业、基础设施、金融商业服务、开发园区、房地产等专项用地面积调查的同时，结合各地实际，有针对性地对数据进行深入挖掘分析。如杭州市国土资源局上城区分局在进行工业用地调查的基础上，对工业用地固定资产实际投资额、单位土地面积投资强度、工业总产值、单位土地面积企业产出强度等进行综合比较分析，结合上城区打造“具有国际水准的高品质中心城区”的布局定位，提出加快企业“退二进三”工作，完成工业用地的功能置换，对城市有机更新未涉及到的工业用地，先行引领企业临时改变用途，提前释放工业土地，提高土地产出率和节约集约利用率的建议。

六、动态更新，确保数据现势性

一是建立数据库动态更新机制。这次城镇土地调查，全省大约要投入9-10个亿，如果这个数据不能很好地管理和利用，并进行日常更新，大概过3-5年后，由于浙江经济的快速发展，交易的频繁，这些成果就失去了应有的利用价值，造成巨大的人、财、物的浪费，因此，我省提出在建立地籍数据库和地籍管理信息系统的基础上，必须建立数据库的动态更新机制。

二是规范数据库更新模式。按照《物权法》和《土地登记办法》的要求，当事人申请登记应根据不同登记事项提供权属证明和地籍调查表、宗地图、宗地界址坐标及面积等必要材料。为确保数据库的动态更新，需在申请下载相关材料基础上，按照申请受理、数据检查和预入库、权属审核、注册登记、核发证书的程序进行土地登记发证，注册登记后应及时将地籍调查内容由预入库状态转为正式入库状态，以确保地籍数据的一致性和现势性。

三是明确数据库更新步骤。为确保数据库动态更新，在改造地籍管理信息系统软件的基础上，统一项目分配、项目管理、地籍调查、项目检查、数据入库、回溯查询的通用数据库更新步骤，确保实现数据库动态更新机制。