推进境外替代种植与促进边疆民族地区稳定发展

中共德宏州委党校课题组

（中共德宏州委党校，云南 潞西 678400）

推进境外替代种植与促进边疆民族地区稳定发展

中共德宏州委党校课题组

（中共德宏州委党校，云南 潞西 678400）

境外替代种植，是由政府组织实施的旨在减少缅甸北部、老挝北部的罂粟种植规模，从“根”上减少或铲除毒源的有效举措。通过近十年的努力，已取得较丰硕的成果，境外罂粟的种植面积大幅度下降，初步实现了禁毒人民战争的“除源”目标，促进了边疆的稳定和边疆经济社会的发展。

替代种植；边疆稳定；经济社会；发展

开展替代种植，既是禁毒人民战争的重要组成部分，也是中国面向西南开放的组成部分。位于东南亚的泰国、缅甸和老挝边境地区的三角地带被称为“金三角”，这一地区地处偏僻，一直是种毒、贩毒之地。国际上在展开各种各样的打击毒品走私、贩运的同时，也在想方设法从“根”上铲除毒源。在金三角地区，中国政府与缅甸、老挝等国用替代种植等方式禁毒治本的合作逐年加强，取得了明显成效，长期危害我国乃至全球的金三角毒品蔓延趋势正在得到遏制。

一、境外罂粟替代种植工作的基本情况及取得的主要成效

1、国家出台扶持政策。一是资金支持。国家财政从2006年起至2010年，每年安排5000万元扶持替代企业。二是免征关税。国家对企业替代项下返销国内农产品免征进口关税和进口环节增值税，同时，对企业替代项下出口化肥免征出口关税。三是援外支持。应缅甸、老挝中央政府要求，对缅、老北部地区给予援外项目扶持。四是加强政府合作。中缅两国签订了“替代发展框架协议”，协议正在积极推进中。

2、云南省不断完善支持替代种植工作的政策体系建设。一是组织保障。成立了以副省长为组长的“云南省境外罂粟替代发展工作领导小组”，下设领导小组办公室并形成联席会议制度，同时构建了省、州（市）、县三位一体的境外罂粟替代发展工作机制。二是编制规划。通过对缅、老北部的实地调研，编制印发了《2006-2010年云南省境外罂粟替代发展规划纲要》。三是制度建设。云南省编制印发了《云南省禁毒境外替代种植发展专项资金管理实施暂行办法》、《云南省省级境外罂粟替代种植发展专项资金管理暂行办法》、《云南省境外罂粟替代企业（项目）管理暂行办法》、《云南省境外罂粟替代种植返销国内农产品进口审批管理操作办法》。四是队伍建设。建立了替代企业的基础信息档案系统和企业替代项下进出口指标信息系统；初步形成一批替代种植咨询专家队伍，编制印发了“云南边境地域资源交通图”；组建了云南省替代种植发展行业协会。五是面积核查。依靠专业技术公司运用卫星遥感、GPS定位和地理信息系统等技术，对替代种植面积进行核查。六是加大宣传。编制印发了2006和2007年度的《云南省境外罂粟替代发展工作报告（白皮书）》。七是便利化建设。公安出入境管理部门为替代企业建立基础信息，替代项目人员实现备案办证，多口岸（通道）出入境。八是出台配套资金。省政府从2007年起出台省级配套资金3000万元支持替代企业。

3、境外罂粟替代种植取得显著的成效。由于特殊的地理位置，境外毒品的流入，严重影响着边疆少数民族地区的经济发展和社会稳定。为消除毒源，减少毒品为害，建设稳定和谐边疆，“十一五”期间，我国企业积极响应国家、省和公安部的号召，按照“堵源为上，治本除源”的禁毒方针，努力推进境外替代罂粟种植工作，并本着“平等协商，互惠互利、扩大开放，交流合作”的原则，与缅甸、老挝地方政府达成共识，采取中方投技术、资金，缅方投土地、投劳力等多种形式，帮助境外罂粟替代种植发展。截止2008年，云南省共有198户替代企业，累计投资13.34亿元人民币，开展替代项目231个，累计新增替代种植面积达219.2万亩。其中，缅北118.02万亩、老北101.18万亩。替代项目遍及老挝北部七省、缅甸北部掸邦和克钦邦，主要种植品种有橡胶、甘蔗、水稻、玉米、木薯和热带水果等41个品种，成效十分显著。第一，据初步调查，“金三角”地区的罂粟种植面积降至30年来的历史最低点，从2003年的138万亩大幅减少至2007年的27.9万亩，每年可减少110吨海洛因。毒品泛滥、艾滋病流行的势头在云南边境地区得到有效的遏制。第二，为缅、老北部注入新的经济活力。据不完全统计，替代企业每年可为缅、老北部新增生产总值达10亿元人民币，为当地增加了税收，同时，当地烟农收入明显增加，因为，替代种植企业每年在缅、老北部累计支付劳动力工资近3亿元人民币。缅、老北部地区替代项下的烟农受益人群已超过13万人，人均年收入已从过去的200元人民币左右，增加到目前的500元人民币左右。第三，基础设施建设和社会公益事业同步推进。替代企业在缅、老北部修建简易公路近3千公里，架设桥梁18座，开通水渠500多公里，修建水池30多座，新建13所卫生院、22所学校、6个变电站，以及新建12个加工厂，带动了原罂粟种植地区经济和社会的发展。第四，推动了双边贸易的增长，补充了国内农经产品的供应，促进了边境地区特色经济和地方企业的发展，第五，得到缅、老两国中央、地方政府和联合国官员的高度赞许。2008年9月，缅甸中央禁毒委秘书长康昂先生在与国家商务部、公安部和财政部联合调研组的会谈中高度评价中国的替代发展项目，称替代发展项目实实在在帮助了缅北地区的烟农，教会了他们一定的生产技术，改变了他们的生活方式，提高了他们的生活水平，大部分群众都在改变原来的生产生活习惯，逐步放弃罂粟种植。联合国一位官员曾到云南考察中国帮助缅、老开展替代种植工作，他高度赞扬了中国在这一方面取得的成就。他认为，由国际社会提供资助，依托中国以及其他国家帮助金三角地区进行罂粟替代种植，是解决毒品问题的有效方法。联合国前秘书长安南也肯定了中国禁毒工作取得的重大成就和成功经验，他说，在禁毒方面，全世界都应该学习中国，联合国视中国为国际禁毒合作中的重要伙伴，中国在东南亚地区的禁毒努力中可以发挥关键作用。联合国禁毒署对中国在帮助境外开展罂粟替代种植方面的做法、尝试和思路表示赞赏。

二、推进境外罂粟替代种植是稳定边疆民族地区的重要举措

1、从中国的角度看：开展替代种植可以清除毒源，维护社会治安。毒品问题已成为云南边境地区社会治安的一大隐患，更是构建稳定边疆的最大威胁。云南有六个州市紧邻世界毒品生产基地“金三角”，与缅甸有近2000公里的陆地边境线。两国山水相连，村寨相依，同种民族跨境而居，两国边民早有通婚互市的历史习惯，这无疑给贩毒者提供了可乘之机。在中缅边境线上大量的刑事案件是毒品贩卖和吸毒人员为了筹集毒资而发生的，毒品问题成为影响边境社会治安最重要的因素。普通的禁毒措施效果不是很理想，只有从源头上切断，禁毒工作才能取得重大胜利。实践证明，替代种植就是一种行之有效的措施。

2、从缅甸的角度看：替代种植可以减少罂粟种植面积和减轻国际压力。缅甸作为世界上一个主要的毒源国，正遭受巨大的国际压力。毒品问题不仅是一个国家的问题，更是区域性、全球性的问题，它给全人类带来灾难。美国已经对缅甸实行了经济制裁，缅甸作为一个军方独裁政权，要取得国际社会的认可，实行替代种植就是其中之一。此外，替代种植可以加强中央政府对地方的控制力。在缅北地区，存在着地方武装力量，与中央政府抗衡。毒品收入是地方武装力量的一个重要来源，切断了反政府武装的钱袋子，也就是削弱了地方武装的力量。通过对替代种植项目的审批，中央政府可以重新获得对地方的控制，并获得相应的税收收入。可见，实施替代种植有利于缓和缅甸中央政府和反政府武装的关系，只有缅北地区实现了稳定和谐，中、缅才能开展边境贸易，促进双方经济的共同发展和社会的稳定和谐。

三、积极推进境外替代种植工作的对策

1、充分认识禁毒和替代种植工作的长期性、艰巨性和复杂性。铲除境外罂粟种植是一项“打持久战”的历史性任务，目前，境外罂粟种植面积下降，毒品价格随之高涨，受利益驱动，2008年境外罂粟种植面积因复种上升为33.89万亩，比2007年净增6万亩。可见，替代种植工作任重道远。云南省将在国家的领导下巩固禁种罂粟成果，支持企业“种得下”、“稳得住”、“有效益”、“可持续”发展替代种植。

2、进一步发挥替代种植在禁毒治本中的作用。一是要使替代作物种植成规模产生替代效应。今后三年间如果再新增替代种植面积150万亩，累计可达近400万亩，替代规模就逐渐形成，替代效应就会逐渐凸显。二是要让替代种植发展成为替代产业，保持替代效应的可持续。今后在发展替代种植的同时，要加快推动替代种植向替代产业转型，大力发展农产品加工业、矿产、水电资源开发，并培育一批当地自主发展的项目，进一步提高替代效应。三是实施综合发展，稳住替代种植和替代产业发展的效果。在积极推动企业开展以经济效益为基础的替代发展项目的同时，积极促进政府间双边合作，国际组织和非政府组织的多边合作，发展以社会效益优先的综合替代项目，改善境外罂粟种植区的基础设施和教育卫生条件，巩固替代发展成果。四是替代发展要在烟农直接受益和改善当地社会发展方面见实效。替代发展项目应切实解决烟农禁种后的缺粮、缺医、少药、缺乏生产技能等方面的实际困难，有利于铲除对毒品经济的依赖，有利于新产业经济的发展。

3、在罂粟替代种植地区培植五大产业集群。一是培植粮食产业基地。云南与缅北、老北山水相连，气候、土壤、植被相似，基本属于同一生态区域，云南成功开发的许多高产粮食作物适宜这一区域种植。依托我国农业科技和优良的籽种支持，发展替代项下粮食作物种植，2010年起在替代项下大量增加粮食种植面积，打造优质粮经作物产业集群。二是培植农产品加工基地。以木薯和小桐子为原料的生物柴油厂，以甘蔗为原料的白糖厂、玉米烘干厂和酿酒厂、烟叶复烤厂、木材加工厂、茶叶加工厂、经济林果加工厂等。以种植农产品为产业链，打造农产品加工产业集群。三是培植橡胶产业基地。以橡胶种植为产业链，打造橡胶产业集群。四是培植水电产业基地。中国电力投资公司投资2000亿元人民币，用15年时间在缅甸克钦邦地区开发建设恩梅开江、迈立开江及伊洛瓦底江流域和萨尔温江流域水电站项目，电站投产后将向缅、老、越三国和我国输送电能，并带动当地兴办工业产业集群。五是培植矿产资源基地。大力开发铅锌矿、铁矿、铝矿、锡矿、铜矿、金矿以及钾盐矿等，以开发矿产资源为产业链，打造矿产资源开采冶炼等产业集群。

4、实现由替代种植向真正“安邻、富邻”的转变。联合国毒品与犯罪问题办公室负责人科斯塔表示，要彻底消除种植鸦片，就必须首先解决贫困问题。如果缅北、老北农户的贫困问题得不到解决，过去10年铲除鸦片种植的成果将付之东流。目前，缅北、老北从政府到农户对替代种植的积极性都很高，但如果农户不能持续从替代种植中获益，当替代种植经济作物的收益低于种鸦片的收益时，鸦片的种植面积将会“反弹”。因此，遏制毒源的根本就在于消除缅北、老北原罂粟种植农户的贫困。单一的替代种植在短期内具有较好的效益，但还不能从根本上解决缅、老原种植罂粟农户的贫困问题，只有向大范围的替代发展转变，通过在农业领域的经济技术合作，提高农业生产效率；通过对替代产品的深加工，提升替代产品的附加值；通过对水电、矿产的联合开发，广泛吸纳当地劳动力，提高收入水平，才能从根本上消除缅北、老北农户的贫困。缅北、老北发展了，毒源清除了，云南近2000公里的边境地区就能免受毒品之害，才能聚精会神谋发展。替代发展就是通过中、缅、老的经济技术合作来取代缅甸、老挝的“毒品经济”，当然，这不仅仅局限于农业领域，中缅双方通过多领域的全面合作，实现一种新的经济发展模式——替代经济。

5、继续深化改革，进行体制创新。替代种植，利国利民，因此，为促进边境地区的发展，实现边境的和谐稳定，必须进行制度创新，为罂粟替代种植的发展提供一个良好的外部环境。一是中、缅、老三国深化经贸领域的合作。通过签订正式的经贸合作协议，把各种经济技术合作制度化、文本化，最大限度地维护中方企业、个人在缅甸、老挝的权益。企业的利益有了保障，自然会增加投资。通过深化经贸领域的合作，双方的经济技术交流必将提升到一个新的层次。同时，文本化的协议也消除了缅甸、老挝政府的政策风险，那种“朝令夕改”的现象将不断得到改变。缅甸、老挝的政策环境、投资环境得到改善后，将会有更多中方企业“走出去”。二是大力扶持替代种植项目。目前，替代种植缺乏资金的有力支持，发展受限。因此，应结合实际情况，由国家开发银行、农业发展银行等相关机构对企业进行资金支持。政府通过向企业提供完善的服务，吸引更多的企业参与进来。对于返销产品的管理，应进行管理制度的变革，缩短审批期限、建立绿色通道，对配额实行弹性管理，增强企业快速应对市场变化的能力。

责任编辑：许如江

F127.8

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1671-2994（2010）03-0042-03

2010-03-10

毛成才（1960- ），男，云南保山人，中共德宏州委党校党委副书记、副教授。研究方向：区域经济、民族经济。（课题组长）

课题组成员：刘学中、董仕华、聂永芬。

*本文系中共德宏州委党校2009年度校管重点课题的研究成果。