中国流动人口管理模式: *由控制型向服务型转变

□ 熊光清

中国流动人口管理模式: *由控制型向服务型转变

□ 熊光清

进入21世纪以来,中国流动人口管理模式正在发生深刻的变化,其突出表现就是,出现了由控制型管理模式向服务型管理模式转变的趋势。这一转变是做好流动人口管理工作的必然要求,是构建公共服务型政府的必然要求,也符合科学发展观的内在要求。应从促进户籍制度改革以便放松对人口流动的限制、加强流动人口社会保障制度建设、提高对流动人口的公共服务能力等方面推进这一变革。

流动人口 管理模式 控制型管理 服务型管理

一、流动人口管理模式发生的转变

当前,大规模的流动人口活跃在社会生活的各个领域,并成为一支不容忽视的重要社会力量。2000年第五次全国人口普查结果表明,2000年的流动人口为14439万。2005年底开展的全国1%人口抽样调查统计结果表明,在全国人口中,流动人口为14735万人。20世纪80年代是中国人口流动转型的重要阶段,延续数百年的向北方的人口流动和迁移转换为向东南沿海流动;城镇化进程加速,尤其小城镇得到迅速发展;向稀疏地区进行开发性流动和迁移变为向人口稠密地区的集聚性流动。20世纪90年代以后,中国流动人口的增长进入了新的高峰阶段,中西部地区的农民向东部地区的大、中城市流动,形成了规模性和浪潮式的冲击,流动人口的数量规模、内部结构和来源范围都发生了重大变化。在中国工业化和城市化进程的双重作用下,中国人口布局正在经历一个从经济欠发达地区流向经济发达地区、从乡村流入城市的巨变,而且这种趋势还将持续相当长的时间。

在流动人口大规模增长的同时,流动人口管理模式呈现出由控制型管理模式向服务型管理模式转变的趋势。对流动人口管理模式的变化可以大致分为两个阶段。第一阶段,改革开放以来直到20世纪90年代末,尽管大量流动人口已经出现,但是,各地对流动人口的管理主要是以控制为主,这种模式可以称之为控制型管理模式;第二阶段,从21世纪初开始,各地对流动人口的管理开始转变为以服务为主,这种模式可以称之为服务型管理模式,当然,到目前为止,这一转变尚未完全完成。

第一阶段,对流动人口管理的重点是维护社会治安和保持社会稳定,大多数城市是管制多于服务,防范多于保护,对流动人口的管理以控制为主。这一阶段,对流动人口管理的手段和措施主要有:

第一,尽管对人口流动的控制出现适度松动,但是,户籍制度的存在对人口流动仍然表现出很强的约束性和控制性。新中国成立之初,中国政府没有采取严格限制人口流动的政策。20世纪50年代中期以后,中国政府开始实行严格控制人口流动的政策。在当时资本十分稀缺的条件下发展资本密集型重工业,政府采取了一系列扭曲产品和要素价格的办法来压低重工业发展的成本,其中之一就是通过扭曲农产品价格来压低城市的工资水平。[1](PP41-42)隔断城乡人口迁移的户籍管理制度是与之相配套的重要制度安排,其目的是:防止劳动力从农业中转移出来;并把城市中享受低价农产品的人数限制在有限的范围内。[2](P7)改革开放以来的很长一段时间里,尽管人口的大规模流动对户籍制度形成了强大的冲击,户籍制度限制人口流动的基础实际上已经动摇,但是户籍制度改革的步伐却十分迟缓,户口迁移仍然被严格管制,以户口定身份的规则也没有发生根本性变化,附着在户口身份上的资源分配的不平等成为一个严重的社会不公平问题。流动人口因为没有所居住地区的户籍,就不能享有在该地区平等的教育、医疗、养老保险、社会福利、甚至于买车买房等权利。

第二,对流动人口在就业方面实行了许多限制性政策。改革开放初期流入城市的劳动力,在很大程度上是作为城市劳动力的补充力量而出现的。长期以来,中国劳动力市场呈现多个系统相互封闭、独立运行的格局。不同的户口所在地或户口性质,决定了劳动力进入何种行业或部门,户口状况成为城市劳动力市场准入的重要标准。根据户口状况形成重要的行业与职业分层,本地劳动力主要流入职业队列中处于较高层次的部分,如行政事业单位、大中型国有企事业单位、新兴服务业等;而外来劳动力则主要流入那些临时性、收入低下、体力繁重、工作条件差的岗位。一些城市仍然采取行政干预和控制性措施,来限制企事业单位对外来劳动力的使用,特别是在一些与本地劳动力相竞争的岗位限制使用外来劳动力。

第三,流动人口不能进入社会保障机制之中。传统的社会保障制度基本上是以城镇人口为基础的,绝大部分地区的城镇社会保障体系只覆盖当地城镇户籍人口,流动人口没有当地户籍,虽然与其他社会群体一样,为当地社会经济发展做出了贡献,却享受不到与当地其他户籍居民同等的社会保障。

第二阶段,进入21世纪后,在中央政府和地方各级政府的努力下,流动人口管理理念和管理模式发生了较大的变化,出现了向服务型管理模式转变的趋势。这主要表现为:

第一,户籍制度改革大范围内展开,并取得了一定成效。2001年,国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》,其中明确规定:全国所有的镇和县级市市区,取消“农转非”指标,不再实行计划指标管理;凡在当地有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的外来人口,均可办理城镇常住户口。此后,大中城市的户籍也开始松动,一些城市为了吸引人才和资金的流入,对专门人才实行“居住证”制度,并开始采取有限的户籍制度改革措施。例如,北京市进入21世纪以来,采取了小城镇户籍制度改革、投资纳税入户、放宽人才入户限制、放宽直系亲属入户、实行农转非等户籍制度改革的措施。上海市采取了蓝印户口制、开户人才“绿灯”、实施“居住证”制度、进行农转非等改革,2009年初上海“户籍新政”引起了广泛的关注。还有一些省市开始取消“农业户口”和“非农业户口”的划分,统一登记为“居民户口”,这样,在一定区域内实现了居民身份的统一,有利于区域内人口流动和城乡统筹发展。2008年党的十七届三中全会的决定提出:“推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。”这必将会对户籍制度改革产生推动作用,并进一步削弱限制人口流动的相关政策。

第二,就业制度中对流动人口的歧视性政策发生了一定变化。进入21世纪以来,流动人口就业政策发生了一些积极的变化,突出表现为,取消对农民进城就业的各种不合理限制,增强劳动力市场的一体化,流动就业开始朝公平方向发展。具体措施包括:完善流动人口的管理制度,对在城市有稳定收入、有固定住所、达到一定居住时间者给予市民身份;帮助流动人口解决子女教育问题,特别是未成年子女教育问题;帮助流动人口解决居住问题,对进城购买或者租赁城镇住房者给予一定支持;努力降低农民进城就业的门槛,尊重他们就业选择的自由权;重视和开展流动务工者职业培训,提高他们的工作技能和就业竞争力;建立健全职业中介机构,为流动人口就业提供信息。党的十七大指出:要“健全面向全体劳动者的职业教育培训制度,加强农村富余劳动力转移就业培训。建立统一规范的人力资源市场,形成城乡劳动者平等就业的制度。”[3](P38)这将进一步消除一些地方对流动人口就业的歧视性政策、对流动人口公平就业起到积极的促进作用。

第三,加强了对流动人口的社会保障制度建设。进入21世纪以来,各地开始采取各种措施保障流动人口的权益,特别是在农民工社会保障方面采取了不少有力的措施。作为流动人口最多的广东省,他们率先在流动人口中推行社会保障措施,2000年颁布的《广东省社会养老保险实施细则》和《广东省社会工伤保险条例实施细则》明确规定,固定职工、合同制职工、临时工、农民轮换工、城镇个体经济组织的业主和从业人员、劳务输出人员、港澳台商投资企业中内地户籍员工及外商投资企业中的中国籍员工、机关事业单位的全部职工均应参加社会养老和工伤保险。深圳、珠海、东莞等城市还专门就外来务工人员参加社会保险制订了具体的实施细则和办法,一些城市开始在流动务工者中推行强制性社会保险,大力推广养老保险。但是,也应看到,由于经济困难、缺乏社会保障知识等原因,流动人口实际参保率还是很低。中国人民大学人口与发展研究中心2006年9月进行的“2006年北京市流动人口调查”的数据表明,北京市84%的流动人口没有参加任何社会保险,而参加了一种或几种社会保险的只占16%,这说明绝大部分流动人口被排除在社会保障体系之外,无法享受相关的社会保障(养老、医疗、失业保障等),社会保障情况堪忧,[4]对流动人口的社会保障制度建设亟待加强。

二、流动人口管理模式转变的必然性

1.做好流动人口管理工作的必然要求

首先,控制人口流动与经济发展和社会发展的趋势是相违背的。中国人口流动的大幅度增长是中国社会主义市场经济发展的必然结果,人口流动有利于人才交流和劳动力资源的市场化配置。迁徙自由也是公民的基本权利,是现代社会人们谋求自由发展的现实要求。基于对迁徙自由的进步意义和无害性的社会公认,迁徙自由同生命权、财产权等权利一道被世界各国普遍视为不可转让和不可限制的基本人权。但是,中国在特殊的历史背景下,20世纪50年代开始对公民自由迁徙权利进行了限制。当前社会经济状况发生了很大的变化,特别是进入20世纪90年代以来,随着社会主义市场经济的发展,传统户籍制度赖以产生的经济基础和社会基础已逐渐丧失,当年直接导致取消公民迁徙自由权利的主要因素已经不复存在,并且,中国人口大规模迁移流动已经成为客观的社会事实。[5](P195)为实现公民的择业、居住和迁徙自由,国家理应采取措施鼓励、支持和引导人口的正常与合理流动,而不是对人口流动进行控制,或对流动人口进行不合理的管制与限制。

其次,从中国流动人口的流动趋势看,未来较长一段时期内,流动人口的规模会进一步扩大。农村中大量富余劳动力必然选择流动就业,中国农业人口会继续向第二产业和第三产业转移,加之在现存户籍制度的作用下,非正式迁移的人口仍然难以获得迁入地的户口,即难以获得迁入地的正式承认,从而成为流动人口,这必然导致中国流动人口规模的扩大。由于中国户籍制度改革的滞后,流动人口,特别是流动到大中城市的人口,要想取得迁入地的户籍仍然有相当大的难度。在流动人口难以获得流入地的正式认可、而流动人口数量不断增加、并成为一个重要的社会群体的情况下,退而求其次的做法就是,放弃对流动人口的不合理控制和限制,而加强对流动人口的服务工作。

再次,试图控制流动人口的各种措施并没有起到控制人口流动的作用,反而产生了不少负面影响。改革开放以来,中国流动人口的数量不断增长,由于一直采取对流动人口的控制性措施,导致流动人口成为一个特殊的社会群体,绝大多数流动人口没有被纳入到流入地的社会福利与公共产品分配体系中,流动人口与当地户籍人口之间的社会融合存在很大问题,对于社会主义和谐社会建设也产生了不利影响。有研究表明,在北京等大城市,通过行业、职业和个人特征限制进行流动人口“规模控制”的就业管理模式不仅不符合社会发展的要求,在流动人口强烈的就业意愿面前也收效甚微。现行以“出租屋管理”为重点的居住管理模式存在很大局限性,效果也令人怀疑。[6]可以说,控制型的流动人口管理模式难以发挥对流动人口的有效管理,使流动人口管理工作面临诸多困境。要走出流动人口管理工作的困境,适应流动人口大量增加的形势,必须改变控制型的流动人口管理模式,实现流动人口管理模式由控制型向服务型的转变。

2.构建公共服务型政府的必然要求

公共服务就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。[7]公共服务型政府是以公共服务为宗旨并承担公共服务责任的政府。在经济层面,政府要纠正市场失灵,为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务,制定公平合理的规则制度,加强市场监管,确保市场竞争的有效性;在政治层面,政府要提供一个安全、平等、民主的制度环境,把公众利益放在首位;在社会层面,政府要提供义务教育、公共卫生、社会保障、社会治安等公共产品,保持社会良性健康发展。

建设公共服务型政府是现代市场经济条件下政府职能的基本定位,是当代政府公共管理的发展潮流,是完善社会主义市场经济体制的根本要求,是中国政府职能实现重大战略转变的必然要求。流动人口已经成为当前城市经济和社会发展的一支不容忽视的力量,流动人口对所在地城市经济发展做出了重要贡献。彭连清的研究表明,20世纪80年代中期以来,随着我国区际劳动力流动日益活跃,由中西部地区流入东部的劳动力规模不断扩大,对东部地区非农产业增长的贡献率呈增强趋势,是东部地区工业化和城市化快速推进的重要条件。[8]流动人口作为中华人民共和国的公民和纳税人、所居住地的重要建设者,在中国政府不断提高公共服务能力、不断向公共服务型政府转变的过程中,理应成为政府服务的重要对象,各级政府应当改变以往对流动人口以控制为主的管理手段,增强对流动人口的公共服务能力。

3.符合科学发展观的内在要求

科学发展观的提出是中国发展战略由赶超型发展战略向科学发展战略的重大转变。由于中国近代百年“落后就要挨打”的深刻历史记忆,新中国成立后相当长一段时期的发展战略是意在赶超发达国家,户籍制度以及其他一些对人口流动进行限制的政策设计正是基于这种战略而出现的。在相当长的时期内,包括改革开放30多年来,中国的发展战略基本上是以赶超为基本目的和特征的,这种战略的实施在一定的背景下,对推动中国社会主义现代化发挥了重要作用,取得了显著成效,特别是改革开放30多年来的中国经济的迅速发展,使中国经济实力得到了很大的提升。2009年,中国G DP达到335353亿元人民币,[9]成为仅次于美国、日本的第三大经济体。尽管中国经济还存在经济结构不合理、对外依存度高、可持续发展能力不足等问题,但是,中国毫无疑问已经是一个经济强国,这样,中国的赶超战略自然可以告一段落了,中国实行发展战略的转变也是顺理成章的事情。

赶超型发展战略的重要目标是求生存,科学发展战略的重要目标是求发展。科学发展观的提出表明中国发展目标提高到一个新的层次,也是中国发展理念的重大转变。这种发展理念的转变至少表现在以下几个方面,一是由以前对人的基本权益的漠视转向注重人的基本权益的实现,二是由以前的重点发展转向全面发展,三是由以前的非均衡发展转向协调发展,四是由以前不重视可持续发展转向注重可持续发展。显然,把流动人口与非流动人口区别对待,把流动人口排斥在公共服务和社会保障制度之外,是与科学发展观的根本要求不一致的。保障流动人口基本权益,增进流动人口与所在地户籍人口的社会融合,统筹城乡协调均衡发展,做好流动人口服务工作,成为流动人口管理工作的重要任务。

三、流动人口管理模式转变的基本路径

1.进一步改革户籍制度,为人口流动扫除障碍

人口流动对于解决工业化过程中所需要的劳动力,加速现代化和城市化进程可以起到重要的促进作用。中国户籍制度限制了劳动力的自由流动,已经越来越不适应社会发展的要求。在这种情况下,必须逐步改革户籍制度中对人口流动的限制性规定,逐步放宽对户口迁移的限制,从城乡封闭的限制迁移转变为适度开放的相对自由迁移。

在进行户籍制度改革的过程中,应逐步取消一切附加在户籍制度上的其他功能和对部分公民的歧视性制度,恢复户籍制度本来的人口统计管理功能和人口登记功能;要消除不同社会群体之间的身份差别,增强广大人民的公民意识和平等观念,推进城乡一体化建设;应消除户籍制度对人口流动的限制性作用,实现公民迁徙自由。考虑到中国农村人口过多,现有城市资源和公共服务能力的有限性,如果完全取消对人口迁移和流动的限制,农村人口短时间内大规模地向城市流动可能带来许多意想不到的后果,可以考虑逐步放宽城市准迁标准,扩大准迁范围,逐步取消基于户籍制度的限制性措施,使公民获得迁徙自由的权利。

2.加强流动人口社会保障制度建设

社会保障的目标是,立足于社会公正和社会安全的角度,通过社会救助、社会养老保险、医疗社会保险、生育社会保险、工伤社会保险、失业社会保险、社会福利以及社会优抚等多个方面来实现社会公正和社会安全,确保每个人有一个合理的生活水平。郑功成认为:“社会保障既是现代社会防范和控制社会风险的必要机制,也是整个社会协调发展的安全机制与稳定机制,是不可或缺的精巧的社会稳定器。”[10](P186)社会保障最为重要的意义在于对社会成员基本生存底线的确保,社会保障体系对于社会稳定起着安全阀的作用。中国正处在经济体制深刻变革和经济结构战略性调整过程中,完善社会保障体系,既是发展社会主义市场经济的必然要求,也是维持社会稳定的重要措施。

尽管中国流动人口为经济发展作出了巨大贡献,当前各地出台了不少有关流动人口社会保障的相关规定,但是,针对流动人口的社会保障制度却没有有效建立起来,相当多的流动人口实际上仍然游离于社会保障制度之外。当前,应着力探索建立健全流动人口社会保障的政策措施,组织流动人口加入有关工伤和职业病、大病医疗的社会保险计划;在扩大养老保险覆盖面时,为他们建立养老保险个人账户,着力解决他们流动时有关权益记录和保险资金可跨地区转移的问题。

3.提高对流动人口的公共服务能力

在中国公共服务型政府的建设过程中,必须以科学发展观为指导,充分认识提高对流动人口公共服务能力的重要意义。要以实事求是的态度,从城市基础设施和公共服务水平出发,扎实稳妥地解决好流动人口面临的各种困难和问题,逐步消除对流动人口在公共服务方面的不平等待遇,使流动人口在子女教育、医疗卫生和公共福利等公共服务领域享有与当地城市户籍居民同等的待遇。中国各级政府要通过提高公共服务能力,淡化公共服务方面对户口的特殊要求,让流动人口平等享受应有的公共服务待遇。

流动人口服务管理工作政策性强,涉及面广,是一项系统工程,要创新流动人口服务机制,不断提高服务水平;要加快流动人口服务管理工作规范化、制度化和信息化建设,做好人口流出地与流入地的衔接配合工作,完善政策法规,落实服务措施,维护流动人口合法权益;要紧密结合本地区本部门实际,进一步完善和优化流动人口公共服务,使流动人口共享改革发展成果,促进社会融合。

[1]林毅夫、蔡日方、李周.中国的奇迹:发展战略与经济改革(增订版)[M].上海:上海三联书店、上海人民出版社, 1994.

[2]蔡日方.人口迁移和流动的成因、趋势与政策[A].魏津生、盛朗、陶鹰主编.中国流动人口研究[C].北京:人民出版社,2002.

[3]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京:人民出版社,2007.

[4]姜向群、郝帅.北京市流动人口社会保障状况及其影响因素分析[J].北京社会科学,2008(3).

[5]熊光清.中国流动人口中的政治排斥问题研究[M].北京:中国人民大学出版社,2009.

[6]宋健、何蕾.中国城市流动人口管理的困境与探索[J].人口研究,2008(5).

[7]中国行政管理学会课题组.加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告[J].中国行政管理,2005(2).

[8]彭连清.区际劳动力流动对东部地区经济增长贡献的实证分析[J].宏观经济研究,2008(12).

[9]国家统计局.2009年国民经济和社会发展统计公报[R].人民日报,2010-02-26.

[10]郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨[M].北京:商务印书馆,2000.

(责任编辑:黄俊尧)

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*作者:熊光清,对外经济贸易大学国际关系学院副院长、副教授、法学博士。邮编:100029