提高党的制度建设的科学化水平

谢忠平

（天津市委党校，天津 300191）

提高党的制度建设的科学化水平

谢忠平

（天津市委党校，天津 300191）

党的建设制度化是党的建设科学化的重要保障。提高党的制度建设科学化水平，关键是党的制度要在科学规划、衔接协调与贯彻执行上取得实质性的成效。其具体路径有：坚持党的法规与国家法律相协调；坚持党的制度之间相衔接；坚持立足现实与着眼长远相统一；坚持把制度建设与其他建设结合起来等。

党的建设 制度化 科学化 路径

党的制度建设是党的自身建设的重要组成部分，其科学化水平高低决定了党的建设总体科学化水平的高低。提高党的制度建设的科学水平，就是要适应新形势、新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，切实提高党的制度建设科学性、严密性，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党的建设和党内生活的制度化、规范化。

一、党的建设制度化是党的建设科学化的重要保障

从根本上来说，把制度建设放在更加重要的位置，坚持以科学的制度保障党的建设，来源于我们党对党的自身特点的认真审视、对实现情况的科学把握和对党的建设规律的深刻认识。

第一，从执政党的特点来看。在民主革命时期，我们党以领导人民开展革命、夺取政权为主要任务，党把思想建设放在首位，依靠强大的思想教育和思想政治工作保持了党的先进性和强大生命力。在党还没有掌握政权，特别是在极为复杂、残酷和秘密状态下，党内推行普通的、公开的制度化反而有可能不利于革命斗争的策略与手段的灵活性。成为执政党后，党的主要任务是领导现代化建设，而社会主义现代化建设时期是一个不同于民主革命时期的新的历史时期，这就要求党的领导方式、活动方式以至党的建设途径都作出相应的转变。社会主义现代化建设是一个有序的过程，需要按照稳定的程序进行；党要成为社会主义现代化建设的领导核心，仅靠一般号召和搞运动是不能解决问题的，必须通过加强制度建设，形成稳定的、规范化的领导方式、活动方式和工作方式。成为执政党后，党所掌握的国家政权，本质也是公共权力，而公共权力的规范与监督自然离不开制度与法制。正因为如此，邓小平强调，要“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。”［1］这也就是说，只有依法治国、靠制度建党，才能与执政党的地位相适应。

第二，从党的建设的内在规律来看。党的一切活动都需要科学化规范化，而党的活动的科学化规范化要以制度化为根本保证，离开了制度化，一切问题都解决不了。党的思想建设、组织建设、作风建设，都离不开制度的规范和保障，因而都应当包含制度建设的内容。邓小平也指出：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。……我们的经济事业和各项工作都不可能有效地前进。”[2]党的十六大要求把制度建设贯穿于党的思想建设、组织建设和作风建设的始终，也是从这一角度考虑的。只有解决了制度问题，才能切实保持党的正确领导的连续性和稳定性，才能避免类似“文化大革命”那样的错误。正如党的十三大报告所高度概括的：“切实加强党的制度建设，对于党的正确路线的巩固和发展，对于党的决策的民主化和科学化，对于充分发挥各级党组织和党员的积极性，创造性，十分重要。”[3]在执政党的建设问题上，所有加强和改进党的建设的政策与举措，最终都要体现在制度上并通过制度来加以保证，否则还是要落空的。

第三，从制度本身的特征来看。亨廷顿认为，“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程”[4]。党的制度由党的权威机关制定，是党的整体意志的体现，是全体党员必须遵守并相对稳定的行为准则。制度具有普遍的约束力和强制性，起着调节党内关系，指导党内生活，规范党员干部行为等作用。同人的意志具有主观随意性相比，“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，可以使党的正确路线、方针、政策“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[5]党的制度是覆盖党内掌握权力的所有党员领导干部以及全体党员，制度如同法律，一旦制定形成，它就有权威性和严肃性，所有人在制度面前人人平等，不允许有任何特殊人员的存在，所有人必须无条件遵守。因此本质上，执政党建设的制度化，解决的是人治还是法治的问题。

第四，从党的建设现实来看。政党制度化是衡量政党成熟与否以及政党自身治理能力与执政能力强弱的重要标尺，但政党制度化的体制存在随着时间的推移逐渐趋于非制度化的倾向，所以执政的时间越长，越要加强党的制度建设。改革开放之初邓小平讲过 “党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。”[6]要改变党和国家领导制度存在的官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，就要“要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化。”[7]党执政以后最大的危险是脱离人民群众，而脱离群众的最集中表现就是腐败现象的屡禁不止。开展廉政建设 “还是要靠法制，搞法制靠得住些。”[8]江泽民同志也强调：“从严治党,关键在于建立起一整套便利、管用、有约束力的机制,使党的各级组织对党员、干部实行有效的管理和监督,及时发现矛盾、解决问题,使党的肌体始终保持健康。”[9]党的十六届三中全会更加明确指出，依靠制度惩治和预防腐败，是做好反腐倡廉工作的根本途径。胡锦涛总书记在十七大报告中也提出了“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”的要求。

二、提高党的制度建设科学化水平的路径选择

以科学的制度保障党的建设，并不是说制度越多，党的建设就越有保障，党的建设越科学，而是要求制度要科学管用，能行得通做得到管得住。提高党的制度建设科学化水平，关键是制度要在科学规划、衔接协调与贯彻执行上取得实质性的成效。

1.坚持党内法规与国家法律相协调

我们党在国家和社会的各级组织中的核心地位，就决定党的制度好坏直接影响到国家的法制建设。党规党法是否健全，是否得到遵守和执行，对于国法的遵守和执行有着决定性的影响。很难设想，执政党自身不加强制度建设，会使社会主义法制健全起来；执政党内民主生活不健全，会有社会主义民主政治的健全和发展；执政党及其成员凌驾于宪法和法律之上，会确保社会主义法制的权威性。这就说明，党的制度不能只是与外界隔绝的封闭的制度，而必须具有合理、有效地处理党政关系、党企关系、党群关系等等的制度，党的制度必须与国家法律相协调。

第一，要严格遵守党内法规不能违背国家法律。这一点是有充分法律依据的，党内也是明文规定的。宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”十七大通过的党章也规定：“党必须在宪法和法律范围内活动”，同时还规定“严重触犯刑律的党员必须开除党籍”。这就表明，党内的任何组织、任何党员、任何法规与任何活动都不能违背国家法律。加强党的制度建设，必须维护国家法律的威严性，党内制度只能在遵守国家法律前提下来规范党组织和党员的行为，党的制度既不能限制和剥夺国家宪法和法律赋予公民的权利和自由，也不能变通和豁免宪法和法律规定的公民义务和责任。在党内立法和国家立法的权限上，也是界限分明的，用中国的俗话讲叫做“桥归桥、路归路”，用西方的谚语说就是“上帝的归上帝、凯撒的归凯撒”。因此在理论上根本不存在到底是党大还是法大的问题。

第二，要善于把党内法规上升为国家法律。我们党是执政党，党内制度建设不完全是党内的事，它还跟国家法律制度有必然的关联性，“没有党规党法，国法就很难保障。”[10]有些党内法规需要转化为国家法律法规，才有约束力和强制力。例如早在1995年，党内就颁布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，但是一直以来执行效果很不好，其中一个原因就在于这是一个党内法规，缺乏与国家法律同等的权威性、适用性和强制力。作为国家各项事业的领导核心，执政党要科学分析党的政策措施，加强党与国家立法机关的沟通协调，善于将那些经过实践检验的、比较成熟的、应该转变为国家法律的党内法规上升为国家法律，以便综合提高我们党依法治党、依法执政和依法治国的能力。

第三，要着力排除党内法规与国家法律的冲突。在现实中，很多人既是党员，又是国家公职人员，更是国家公民，多重身份作用在同一个人身上时，自然会造成党内法规与国家法律的冲突。最典型莫过于党内的“双规”制度，“双规”是要求违法党纪的党员在规定的时间、规定的地点，就调查涉及的事项作出说明的一种党内审查制度，国家刑事诉讼法设定的“无罪推定”原则，而“双规”是“有罪推定”原则，根据国家法律，对公民进行拘留或者采取强制措施必须由司法机关进行调查并由公安机关依照严格法律程序进行，而纪检部门不是国家司法机关，因此存在于法无据的嫌疑。提高党的制度建设的科学化水平，就可以借鉴国家法律中的违宪审查制度，建立党内违章审查制度，着力“解决党内法律与国家法律、党内下位法规与上位法规、同一层级间的法规冲突，确保党内法规与国家法律相辅相成，相互协调。”[11]当然，我们也可以借鉴西方国家的做法，进行政党立法，即直接在成文宪法中对政党的合法存在、基本原则和活动范围作出详细规定，或者制定专门的《政党法》，使政党组织及其活动日益法律化、规范化。

2.坚持党内制度之间相衔接

党的制度是一个由若干制度因素组合而成的整体系统，它涉及党的建设的每一个层面、每一个环节。要提高党的制度建设的科学化水平，就不能孤立地来看待每项制度，而是要把每项制度放在整个制度体系中去规划与把握，坚持党内制度之间的配套衔接。

一是实体性制度与程序性制度的配套。实体性制度是关于职责权限、义务等方面的规定，程序性制度是保障实体性制度的内容如何实现的制度规范，二者缺一不可。对程序性制度的重视是一个政党现代化与政党自身建设科学化的重要标志。我们一贯重视主体性制度建设，而程序性制度相对来说就重视不够，从而严重影响了党内实体性制度效能的发挥。例如改革开放以来，随着党内腐败的猖獗蔓延，我们党就制定了一系列相关的反腐倡廉的法规制度，但执行效果并不好，一个很重要的原因就是很多党规制度只有原则性的规定，而缺乏怎么具体执行的程序性制度，或者说党内有些程序性制度还不够科学，根本管不住实体性的权力者滥用权力。提高党的制度建设科学化水平，必须强化程序性制度建设，坚持实体性与程序性的高度统一。强化程序性制度建设关键就是要侧重于过程、顺序、途径的限定，在制度的操作执行上精心设计，是每个环节都有据可依。

二是党内单项制度内部的衔接。有机衔接是制度的力量所在，只有各项制度内部衔接相互协调，单项制度才能科学运转、发挥作用。要全面了解党的制度要素之间的内在联系，重点把握各种制度要素功能之间的互生互济、制约互动的关系。在单项制度内部衔接上，要保证各具体制度之间在时空与内容上的协调，要保证新老制度交替时要搞好内容、范围与效力上的衔接。鉴于制度的规划与设计具有很强的专业性与技术性，可以设立党内制度建设规划和协调机构，由有一定法律素养和实际党务经验的人员组成，熟悉和了解党内制度的现状，不必赋予他们任何特权，只是要求他们以高于所有实权部门之上的视野从党和国家的全局来看问题，专门负责制定党内制度建设规划，参与和协调党内各部门制度的制定过程和内容，提出整改意见和建议。同时要建立健全党内各制度间的矛盾解决机制，以促进党的制度的自我完善和发展。

三是基本制度与具体制度、基本的法规制度与具体实施细则的协调。基本制度与具体制度、基本的法规制度与具体实施细则相比，往往前者规定是什么，后者具体规定怎么办。要保证他们之间的协调，就是要明确党内制度之间系统性、整体性和协调性的操作原则，能够对发生矛盾和冲突的各项制度进行利弊分析和评判，并朝着利大于弊的方向去协调和取舍，使得党内制度在未执行之前发出的信号方向保持高度一致，即使在执行中发生冲突也有明确的协调原则和依据，从而达到基本制度与具体制度、基本法规与具体实施细则高度衔接、互为补充、运转协调的效果。简而言之，只有“使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力”，才能“保证制定的各项法规制度行得通、做得到”[12]。

3.坚持立足现实与着眼长远相统一

党的制度建设不可能一蹴而就，必须有计划有步骤，审慎稳妥。这因为，一方面，现实生活中的有些问题，例如反对腐败，不抓紧建立起有效的惩治和预防腐败的制度体系，就很难遏制住腐败蔓延的势头。我们必须增强紧迫感，把党的制度建设抓紧抓好。另一方面，我们正处在一个社会大变革的时期，深刻的变革必然影响到党的制度建设。对社会主义市场经济和现代化建设规律的认识，我们有一个从不深刻到深刻，从不熟悉到熟悉的过程。同时，要使我们这样一个拥有7700多万党员的大党的生活完全规范，非常条理化和制度化，在短时期内也是不可能做到的。这就决定了党的制度建设不是在短时期内就能完结的。加强党的制度建设，改革和完善党和国家的领导制度及其他制度，实现党和国家政治生活的民主化，是一项长期的艰巨的任务。邓小平就如何搞好党的制度建设指出：“有些问题，中央在原则上决定以后，还要经过试点，取得经验，集中集体智慧，成熟一个，解决一个，由中央分别作出正式决定，并制定周密的、切实可行的，能够在较长时期发挥作用的制度和条例，有步骤地实施”[13]。“改革党和国家领导制度的方针必须坚持，但是，方法要细密，步骤要稳妥”[14]。

这就表明在党的制度建设中，我们既不能只看到制度建设的长远性，而忽视它的紧迫性，从而放松工作节奏，使应该建的制度建不起来，应该遵守的制度得不到遵守，也不能只考虑制度建设中紧迫的方面，而忽视它的长远性，从而缺乏长期规划的思想准备，试图“毕其功于一役”，草率从事，不考虑制度建设中的后续措施和配套措施，致使制度出台后不能长远见效，而必须把现实性与长远性、紧迫性与持久性有机统一起来。任何制度的好坏不应根据设计制度的目的来判断，而应由制度执行的实践来检验，坚持立足现实与着眼长远的统一，就是立足于当前的党情、国情和世情，增强制度的现实可行性与操作性，又要加强制度建设的理论研究与探索，系统总结以往制度建设的经验教训，对现有的制度进行全面的梳理、评估与整合，该保留的保留，该完善的完善，该增加的增加，该废除的废除。要鼓励各级党组织大胆探索，科学谋划，善于把实践的新经验、好做法上升为制度。对一些设计面广、难度大的制度，要采取先试点，取得经验后在推广，避免草率与随意性，增加预见性、严密性与科学性，做到理论与实践、继承与创新的相结合。

4.坚持把制度建设同其他建设结合起来

党的建设是一个全面的系统工程，任何一个方面都不可偏废，党的制度建设是其中的重要组成部分。制度建设是其他方面建设的依托和保证，而其他方面的建设是制度建设的前提和灵魂。离开党的思想、组织、政治、作风、先进性与执政能力等，党的制度也成了一个空架子，失去了方向和精神指导，也变的没有任何实际意义。因此，必须把党的制度建设同党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、先进性建设与执政能力建设等结合起来，统一于“一条主线、五项建设”的党的建设的总体格局。这是我们党成立以来特别是改革开放以来加强党的制度建设最重要最根本的一条经验。拿制度建设与思想教育来说，邓小平就认为制度约束和思想教育是相辅相成的。离开了广大党员高度的觉悟和高度的自觉性，党的制度建设就失去了基础，就谈不上建立健全党的制度。与此相适应，思想建设的巩固和深入，也有赖于党的制度建设来保证。比如为了保障思想建设经常、持久并取得预期效果，我们就要建立健全各种学习制度。再如，建立高素质的党员干部队伍是党的组织建设的重中之重，为此，我们就要建立一系列的相关干部人事制度，通过规范民主推荐、考察、酝酿提名，推进了干部选拔工作的科学化、民主化和制度化。又如要提高党的执政能力，就需要通过建立健全党委议事决策制度、建立社情民意反映制度、建立与群众利益密切相关的重大事项公示制度和社会听证制度、专家咨询制度、决策论证制和责任制等等制度，推进决策的科学化和民主化。

我们要认识到，制度本身不是目的，而是手段，是为了规范党内政治生活，是为党的组织、作风、思想提供规范有序的机制和体制。党的建设具体包括思想、干部队伍、执政能力、反腐倡廉等各个方面，是一个有机统一的整体，相应地党的制度设计应该涵盖理论学习、发展党内民主、干部队伍建设、基层组织建设、党风廉政建设等各个方面，覆盖党的制度建设的每一个环节。并且力求做到，党的各项建设前进一步，制度就能具体跟进一步。同时制度的贯彻执行也需要通过加强党的思想、组织、作风等建设，增强全党同志贯彻党内制度的自觉性和坚定性，增加制度的执行力。可以说，脱离了其他建设，制度建设就成了空中楼阁，因此，我们要把制度建设同其他建设结合起来统一起来，从整体上共同推进党的建设新的伟大工程。

5.坚持制定与执行并重

对党的制度建设而言，制定制度是基础，执行制度是关键。再好再科学的制度，如果得不到执行，就形同一纸空文。十一届三中全会以来，我们党所建立完善的党内制度无论对比以往战争年代与计划经济时期，还是与其他国外政党相比，数量不可谓不多，但党内制度建设过程中，重制定、轻执行的现象还比较严重，一些制度“写在纸上，贴在墙上，就是落实不到行动上”，造成很多制度一直未得到贯彻落实而流于形式，形成“制度空转”、“制度浪费”、“制度形式主义”现象。以至于有人认为，当前党内不是制度太少，而是制度太多，只要每个党员都能遵守和贯彻党章就足够了，其他的制度就没必要了，制度越多越不管用。因此，如何做到制定与执行并重，是提高党的制度建设科学化水平必须着力解决的问题。

首先要抓好制度的制定环节，提高制度的科学性。科学性是制度的生命力，每一项制度的出台,必须考虑其是否符合客观实际和党的组织机构、党的活动和党的肌体的运转规律。一是增强量化指标，减少模糊性与概念化表述，较少制度的漏洞和空隙，特别是要区分和规范制度执行的前置条件，改变目前存在的诸多笼统模糊的提法；二是明确和规范党内制度主体之间的责任边界，明确违反规定的处理措施，使违反制度的责任后果具体化，避免因职责不清晰而导致的执行制度的自由裁量权过大。三是制度设计要从党的发展、党的事业和客观实际出发，不能从个人、某些部门的利益出发来思考问题，避免制度的片面性。通过增强制度设计的严密性科学性，使党内制度能够做到内容完备、结构合理、功能齐全，为制度的贯彻执行奠定可操作性的基础。

其次要抓好制度的执行环节，确保制度的威严性。制度的贯彻落实，不但要求制度科学，还要有科学的贯彻制度的程序、途径和方法。就目前制度建设的现实而言，为了使党的制度真正发挥作用，就必须要着力解决对制度执行的监督与惩戒这个薄弱环节：一是加强制度自身保障性条文的建立健全工作。制定一项制度，不仅要规定应该怎样做，还要规定不执行或违反了怎么办，把制定、执行与监督部门的职能明确起来，做到环环相扣，减少与防止有令不行、有禁不止的现象。二是制定严密的实施保障性措施。特别是一些原则性、指导性的基本制度公布后，权力机关要公布检查、监督办法和奖惩措施，执行机关要拿出贯彻实施的细则。三是要建立健全自上而下和自下而上的监督制度体系，通过上下级的相互监督保证制度的真正的贯彻执行。四是除了强调加强教育和领导带头外，对违背和破坏党的制度的行为必须予以坚决查处，做到执纪必严，违纪必究。

[1][2][5][6][7][10][13][14]邓小平文选（第2卷）[M]. 人民出版社，1994.336，328，146，327，359，147，341，359.

[3]十三大以来重要文献选编（上）[M].人民出版社，1991.50.

[4][美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].三联书店，1989.12.

[8]邓小平文选(第3卷)[M].人民出版社，1993.379。

[9]江泽民.论党的建设[M].中央文献出版社，2001.374.

[11]操申斌.党内法规与国家法律协调路径探讨[J].探索，2010，（2）.

[12]十六大以来重要文献选编（下）[M].中央文献出版社，2008.182.

责任编辑：马俊

2010-11－15

谢忠平，天津市委党校党建研究所副教授，博士。