我国公共政策主体合法性危机的展呈、危害及其矫正

邢 玲,高信奇

(南京信息职业技术学院,江苏 南京 210046)

我国公共政策主体合法性危机的展呈、危害及其矫正

邢 玲,高信奇

(南京信息职业技术学院,江苏 南京 210046)

公共政策主体合法性危机;表征;后果;消解之道

公共政策合法性危机的一个重要向度是政策主体危机,具体体现为公共政策制定主体、参议主体与参与主体等维度危机。政策主体危机往往会带来降低党和政府政策信任和威信的消极性后果。型塑和完善由政策参与主体为核心,参议主体、参与主体公共参与的多方位、多层次的合理的决策权力体系是消解政策主体合法危机的治理之道。

公共政策是当今政府用来解决社会问题,实现一定价值目标,对各种不同利益进行调节的有效手段。当前,我国正处于从传统农业社会向工业社会、从计划经济体制向市场经济体制双转型时期,社会变迁引发诸多新现象、新问题和新变化,因而导致了我国公共政策在政策主体上不同程度地存在或潜伏着合法性危机。

一、公共政策合法性危机的主体向度

公共政策合法性意指公共政策获得公民的普遍认同与支持,并能有效地得以贯彻实施。公共政策合法性危机则指政策未能获得公民认同与支持,并难以或有效地贯彻实施。公共政策合法性危机内在地包含政策主体合法性危机、内容合法性危机和过程合法性危机三维向度。主体合法性危机是政策活动者或参与者的危机,内容危机是政策的价值诉求与目标指向的危机,过程危机是指政策运作违背法定步骤与合理程序的危机,三者相互联系、相互影响,其中任何一维的危机都可能会影响公共政策的合法性,引发政策的合法性危机。

政策主体是政策活动的实际制定者、执行者、参与者和影响者。政策问题的公众性和价值诉求的公共性决定了政策主体的多元化。政策主体按照不同的标准有着不同的分类:从政策主体与国家权力关系来看,一般地,以官方政策主体和非官方政策主体来划分政策主体。前者主要包括立法机关与议员、行政机关与国家公务人员、司法机关、执政党、政治家等;后者主要包括公民 (选民)、利益团体、大众传媒和思想库 (智库)。以政策主体的政策职能来划分,可以分为三类:一是政策决策主体,一般指立行政机构、执政党及其领袖;二是政策参议主体,一般指各种政策制定的辅佐系统,包括各种政策研究组织、专家、“智囊团”、和“思想库”等;三是政策参与主体,指社会公众和各种不同的社会利益团体。

公共政策基于公共利益,面向社会公众,所以在政策制定的过程中必须有多元化政策主体的广泛参与。在政策过程中,为了保障政策的权威性和强制性,要有官方政策活动者的指导与引领;而为了落实各利益团体和公民的利益及公民的知情权与话语权,又要有非官方政策主体的积极广泛参与,也即政策决策主体、参议主体和参与主体共同参与到公共政策过程,在不同阶段发挥各自的作用。多元化的政策主体任何一方的缺失都可能导致政策公信力的下降,政策合法性将受到质疑,甚至会丧失殆尽。政策主体的广泛性是政策合法性和有效性的基础,在某种程度上,政策合法性来源于政策主体的广泛参与和自己利益与意志的充分表达。因而,在公共政策的形成与实施过程中,主体的广泛参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。

二、我国公共政策主体合法性危机的展呈

我国的政策主体包括着决策主体的党政机关、参议主体的各类政策研究机构或研究组织以及参与主体的公民和社会团体。由于主客观原因,这些政策主体在我国的政策过程中不同程度地存在一定的问题,从而影响着政策主体的合法性。

1、决策主体的权威遭受质疑。我国现有的公共决策体制基本上是在计划经济体制的基础上形成和发展的。其主要特点是在党的领导和国家权力体系的双重权力运行机制和决策体系。随着体制改革与社会转型,我国目前正处于由传统决策体制向现代决策体制的转型时期,传统的决策体制及决策模式并未彻底消除,现代化的决策体制又未能最终确立起来,致使我们的决策体制中还存在着诸多缺陷与不足。这种双轨制导致了长期以来党政决策职责不分,决策权力过分集中于“一把手”。在决策民主化方面,决策程序不健全、透明度不高,政策问题的确定与政策方案的选择往往都由领导说了算,“封闭决策”、“暗箱决策”的现象还时常发生。在决策科学化方面,有些政策决策主体由于对社会公共管理和公共政策专业知识和业务能力的欠缺,决策时仅凭个人的经验和主观感受,使政策的制定缺乏科学性。在决策价值指向方面,有些政策决策主体往往从个人利益或利益团体利益出发,置社会公共利益于不顾,造成决策权力的权利化和私用。这些方面都不同程度地影响了决策主体的权威,降低了人民对其的信任和尊重,使政策决策主体的权威遭到削弱。在这种决策权威遭受质疑情况下制定出来的政策,往往会遭到人民群众的抵制和不合作,从而侵蚀了政策的合法性基础。

2、政策参议主体的虚化与弱化。现代科学决策离不开政策咨询,而咨询就必须有效地发挥政策参议主体的作用。以思想库、智囊团为核心的各类政策研究组织和机构,是科学决策的参议主体,是由各类专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性政策研究组织。这些政策参议主体以自身理论知识和科学方法为基石,对政策系统和环境的改善、决策质量的提高都有着极其重要的作用。在传统计划模式下,我国存在着大量政策研究性机构,但基本上都是隶属各级党政机关的。随着改革开放的深入发展,我国民营性政策研究组织也随之得到了一定发展,但从总体上看,发展速度慢、规模小、作用还不明显,而目前官方政策研究组织仍主导着政策咨询。官方政策研究组织由于其隶属性和太强的行政性因而缺乏必要的学术性、客观性、科学性和独立性。大多数政策研究性组织习惯于贯彻领导的观点,成了领导的“传声筒”;有的研究组织的人员结构和素质不合理,不能提出有价值的意见;有的研究组织由于忙于应付大量行政性和事务性的工作从而演变成了为领导起草文稿的“御用写作班子”;有的政策机构在研究方法和手段上严重老化,不能运用政策科学理论和科学的分析方法来研究公共政策,等等情况不一而足。这种政策研究组织咨询作用虚化和弱化的现象在我国政策形成中仍大量存在,政策研究组织对政策决策的作用远没有充分发挥出来。由于政策参议主体不能很好地发挥其应该的职能,影响了决策的科学化,降解了政策的科学性,从而在一定程度上使政策潜伏着合法性危机。

3、政策参与主体参与不足与政策冷漠。由公民、利益团体组成的政策参与主体也是公共政策主体的重要组成部分。普通公民和利益团体作为政治系统的末梢,他们的社会行为取向在很大程度上决定着政策的效能和政策合法性。公民和利益团体作为政策的社会参与主体,一般并不对政府施加直接的压力,而是以自己的社会行为方式来表达其对政策的态度。积极扩大政策过程中公民和利益团体的公众参与既有利于政策问题的发现与确认、政府决策的理性化,也有利于政策的顺利执行、实现人民当家作主的民主权利。然而,由于我国公民政策参与意识和民主权利意识淡薄,公民政策参与能力低下,公民参与公共决策渠道的有限性以及参与方式的被动性,导致了政策参与主体参与的低水平状况。在这种情况下政策参与主体往往会采取容忍、冷漠、不服从等方式对公共政策进行消极对抗,限制了政策作用的发挥,影响了公众对公共政策合法性的承认与认同。

公民政策参与不足和政策冷漠是处于转型时期的我国常见的现象。比如,近年来全国各大城市的房价高居不下,大多数购房者成为“房奴”,控制并适当降低房价成为普通百姓的共同心愿。我们也看到在每年的“两会”期间,不少政协委员和人大代表也为众多百姓代言,呼吁控制房价,但实际效果并不明显。究其原因,其中很重要的一条就是,这些“房奴”和买不起房子的群众没有机会参与到公共决策或公共政策制定中去,没能形成有效的利益博弈。

三、我国公共政策主体合法性危机的危害

伴随着公共政策主体合法性危机的产生,带来了对中国共产党执政危机、政府治理国家能力的危机以及社会矛盾不断激化乃至爆发各类社会冲突的消极后果。

政治合法性包括政治制度的合法性和公共政策的合法性。政治制度合法性是政治输入系统的合法性,公共政策的合法性是政治输出系统的合法性。二者既存在着区别,又互为前提与条件。公共政策是履行政府职能的最重要的工具,是政治统治理念和执政方略的具体体现,政治制度的合法性程度往往就是通过政策的合法性程度来体现的。而广大民众也是通过对这些公共政策的判断、认识来确定对公共政策接受与否的程度,从而决定其对政府合法性程度的判断。因而,政策合法性与政治制度的合法性是一枚硬币的两面,两者是互相联系的。因此,公共政策的合法性危机往往会引发政治制度领域的合法性乃至整个政治系统的合法性。就我国而言,中国共产党和政府在从政策制定、政策执行、政策评估到政策的终结等一系列的政策过程中,都处于核心地位。因此,如果社会公众对我国公共政策不予认同与支持,对政策合法性产生质疑,就必定对党与政府的决策权威产生质疑,对中国共产党的执政合法性和政府合法性产生质疑,甚至在一定程度上还会对我们的政治制度产生合法性质疑,触发政治制度的合法性危机。

优良的公共政策应该体现民主法治的精神,体现出决策者利用公共决策权力解决社会公共问题,为民众谋福祉。然而,正如公共选择理论所揭示的那样,由于决策者“理性经济人”的本性,在进行公共决策时总是倾向自身利益的最大化,而置公共利益于不顾;同时,他们也会利用手中的决策权力和社会资源的调配权力进行寻租,于是,制定出来的公共政策往往偏离公众利益,造成公民的强烈反对。改革开放尤其是市场经济体制建立以来,我国政治系统中利用公共决策权力而贪腐的现象呈高发、频发状况。这种决策权力的异化和滥用,必然导致公众对政治体系的质疑,降低执政党的威信,引发政治合法性危机。“在中国,政治领域的腐败的产生和蔓延,侵蚀了执政党的合法性基础。”[2]由此可见,政策腐败损害了党与政府的形象,降低了党与政府的威信,从而也导致民众对政策支持率的下降,甚至加剧民众对党和政府的反对情绪,一旦遇到政府决策失误或由此引起突发事件,公民会借用反对政府官员掀起政治动乱,造成政治统治的合法性危机。

四、公共政策主体合法性危机的消解之道

所有的政策决策都是公共决策,体现着民意,覆盖和惠及的是公众和社会的利益,因此,公共决策过程应该是由政策多元主体共同参与的过程。“政府要实行科学决策,首先就要合理配置决策权,实现由单一决策主体向多元决策主体的转变,建立以政府为核心的多元主体结构。”[3]也就是,形成由政策参与主体为核心,参议主体、参与主体公共参与的多方位、多层次的合理的决策权力体系。

1、明确职能归属、理顺决策主体间关系,积极发挥决策主体的合力作用。从法理上来看,我国宪法规定各级人民代表大会是国家权力机关,各级政府是相应的执行机关,但同时,我国宪法也规定中国共产党在国家中的领导地位。因此,造成了执政党、人大与政府三者决策主体的模糊关系。这种局面在一定程度上造成了决策权限不清、政策权威下降。因此,要理顺执政党、人大、政府三者之间的关系,明确各自的决策权限、职责和范围,重新界定政府、社会和市场分工的界限,合理定位政府角色和职能,理顺各决策主体之间的相互关系,实现合理分权。

第一,增强党的执政能力,提升党的政策威信。中国共产党的执政地位是中国近代历史的选择、也是人民的选择。中国共产党代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志,是全国人民的领导核心。执政党执政的主要方式是通过路线方针政策的制定与实施来实现人民利益的最大化。因此,党的执政能力和政策威信是影响我国公共政策合法性的一个重要因素。在新形势下,“党的执政能力,就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略,领导制定和实施宪法和法律,采取科学的领导制度和领导方式,动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务、经济和文化事业,有效治党治国治军,建设社会主义现代化国家的本领。”[4]党的执政能力内在地包含着党的政策能力,也即是能制定出反映社会政治、经济、文化和社会生活各个方面的党的路线、纲领、方针,并通过法定程序把党的主张转变成国家的意志,通过党员的模范带头作用和党的各级组织的活动,带动人民群众实现党的路线、方针和政策。增加公共政策的合法性就必须着实有效地推进党的执政能力建设,加强党的政策能力建设,通过执政体制和机制的进一步完善,执政主体的素质、能力和水平的提高,执政方式的科学化、规范化和合理化来提升党的执政能力和政策能力。在提高党的政策能力的同时,也必须保持和提高党的威信,尤其是要增强党的政策威信。一般来说,执政党威信的来源主要有外在的威力即权力,和内在的能力和可信度。在民主国家,仅依赖于外在的权力是极为有限和脆弱的,而提高党的执政能力和政策能力所形成的权威和威信才是可靠的合法的,为此必须从提高党的领导水平和执政能力入手,保持党的先进性,保持党同人民群众的血肉联系。

第二,强化人民代表大会的监督职能,充分发挥人大的应有作用。议会是民主社会的传声器,议会政治是现代民主政治的核心。人民代表大会是我国政策制定和立法的主要机关,同时也是政策执行和监控的制约机构,是由各党派、各阶层、各地区、各民族、各行业的人员组成的代议机关,具有广泛的代表性。人民代表大会通过对民意的聚合和提炼而使之上升为国家的宪法和法律,并以此作为规范行政行为和司法行为的依据。中国共产党的方针、路线和决议只有经人民代表大会的程序性通过才能转变为国家意志,才能具有普遍的约束力。各级政府是由人大选举产生的,其立法权限是由人大授予的,也不得违反宪法和法律。因此,人民代表大会在我国的政策过程中具有举足轻重的地位,它是政策权威的来源也是政策合法性的基石。为此,应在我国政策生活中进一步加强人民代表大会的立法监督职能,加强对行政部门的行政规章和法规的立法检查,强化人民代表大会对宪法、法律和政策等的执行检查,从而使得公共政策具有合法性依托。

第三,转变政府职能,矫正政府政策偏差。现代民主理论认为,政府是公共权力代理主体,政府的权力来自于社会公众的授予。作为代理人角色的政府,其行为应以公众的利益与意志为中心,注重公众的民主参与,实现社会利益最大化和公平公正的价值目标。然而,公共选择理论认为,作为社会公众代言人的政府和政府官员由于其自身的“经济人”本性,都有追逐自身利益最大化的利己本性。这种自利性往往会致使其在选择政策方案、制定政策时对自我的利益和他人的利益做出词典式的排序,并使个人利益优先化,实现个人利益最大化。只有在个体自我利益得到满足或部分满足时才可能顾及到他人利益,在此种情境下制定出来的公共政策势必不能实现社会资源优化配置,公共利益难以达到“帕累托最优”。

我国是社会主义国家,我国的政府是人民的政府,这从本质上根除了政府的“经济人”本性。然而由于封建思想以及传统政府体制的影响,各级人民政府在具体的政策过程中还存在着官僚主义、政企不分、权力寻租、机构臃肿、冗员过多等等现象,从而影响了政策的合法性基础。为此,我们要进一步转变政府职能,合理设计政府组织构架和政策流程;建立和完善重大决策前的调查研究制度、公示听政制度、专家咨询制度、论证评估制度,建立科学的社情民意反映机制,广泛征集社会公意;同时要加大对政府绩效的检验,提高人民政府在政策决策中的积极作用,从而推动政府政策过程的程序化,增强政策的合法性。

2、努力发挥公民、利益团体和大众传媒的作用。国外许多学者都认为,公民参与决策已是大势所趋,“安思坦、桑利、皮尔斯和斯蒂菲尔均认为公民参与是增进人民在决策程序中的权利的一个重要手段。弗里德曼把它看作是一个增进公众理解规划程序的重要战略。”[5]

第一,鼓励利益集团的积极参与。公共决策从某种角度上可以看作是一个不同利益集团、不同阶层之间利益博弈过程,从当前我国公共政策制定的实际过程来看,各个利益集团之间的博弈已经明显地对政府公共政策产生了影响。这些利益团体的出现为公民参与政策提供了渠道,监督了公共权力的行使,对权力构成一种“社会制约”,在一定程度上对增强政策的合法性,减少社会冲突的发生发挥着作用。具体来说,一是可以发挥利益集团作为沟通政府与不同社会群体的纽带和桥梁作用,建立利益表达、利益均衡、利益综合、利益采纳机制,推动并实现公共政策制定的社会化参与和公共政策的内部输入。二是利益集团可以使公共政策在信息完善的条件下,充分反映社会的整体利益,促进社会各方利益均衡,促进社会福利最大化的实现,使公共决策体现公正性、公平性、科学性和合理性,避免公共政策丧失公共性,防止政府出现自身利益集团化和软政权化。三是利益集团作为个体与社会之间的中介,拥有促进社会成员的交往和提高公众参与政策的能力,积累了社会资本,增加了对政府和公共政策的认同感。因此,要积极建立和完善利益集团成长的法律制度环境,理顺政府改革与社会组织发展的互动关系,发挥利益集团的权力制约作用,增强公民政策认同度和支持力,提升公共政策合法性。

第二,发挥“第四权力”的舆论影响功用。从某种角度来看,政策过程是社会公众与公共权威机构双向互动的过程。这一过程对社会公众来说是政策信息知晓权和监督权的问题,对公共权威机构来说是听取民意,宣传政策的问题。大众传媒是联系社会公众与公共权威机构的桥梁,是联系两者的有效手段。“大众传媒主要是指广播、电视、报刊、杂志、书籍、电子信息网等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具”[6],是传播信息、引导舆论、交流思想和传播知识的载体,是政党、国家机构或利益团体的宣传工具。大众传媒对社会生活正产生着越来越大、越来越广泛的影响,因此常被比拟为“第四种权力”。在当今信息时代,大众传媒已被普遍视为政策主体的一个重要组成部分,对政府的公共决策有着重要的影响,有时甚至是决定性的影响。大众媒体可以充分地发映公众的利益诉求,反映他们对社会问题的关注与意见。同时,大众传媒可以通过最大限度地采集和报道有关政府政策的各种信息,借助其自身的特点和优势可以提供充分、及时、准确的报道,将政府的决策信息充分、全面地提供给民众,确保了政府政策信息和社会公共信息公开、透明,保证民众对相关信息的全面了解,帮助民众获得对政府政策信息和社会公共信息的知晓权利,从而实现公众真正意义上的政策参与。

3、大力发挥政策研究组织和咨询机构的作用。科学的决策离不开科学的咨询,重大政策的制定需要政策咨询专家系统的支撑,需要政策咨询研究机构的思维投入。由各种专家、学者组成的政策咨询组织成为当下政治生活和政策过程的重要组成部分,政策咨询制度成为政策制度中不可或缺的成分。

由各类专家组成的政策咨询组织积极参与政府决策,为政策决策提供了必要的信息、技术、思想观念和学科知识,这一方面可以使得政策方案更加科学合理,另一方面也强化了公众对一项政策的心理感受和认可,增强了决策的合法性。长期以来,我国忽视政策组织的发展,现有政策制度中决策智囊机构的不足、职能的错位及其结构的不合理等问题广泛存在。因此,我们应采取各种对策,花大力气来推进我们政策咨询制度的建立与完善。要完善专家咨询制度,充分发挥专家学者在政府决策中的作用,在政府特别是主要决策者与专家学者之间,建立起畅通的沟通渠道,使决策者与专家学者之间更加及时快速地进行交流与沟通。一方面使专家学者及时了解政府决策需求,并掌握大量的实际资料,进行准确、切合实际的研究和咨询;另一方面也可使决策者及时地了解专家的研究成果和咨询建议,准确、及时地应用到决策的过程中。使政府决策与专家学者的研究更加紧密地结合起来,从而促进政府决策科学化、民主化,增强决策的合法性,消解政策的合法性危机。

[1] 王邦佐.执政党与社会整合.上海:上海人民出版社.2007.90.

[2] 石亚军.实现政府科学决策机制的根本转变.载于:中国行政管理.2006.10.

[3] 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定.北京:人民出版社.2004.2.

[4] 闫娟.公民参与—公共政策的基石.制度分析与公共政策学术网站 (http://www.wiapp.org/).2004年 8月 19日.

[5] 谢明.政策分析概论.北京:中国人民大学出版社.2004.101.

D60

A

1008-5955(2010)02-0036-04

2010-01-28

邢 玲 (1974-),女,安徽明光人,法学硕士,南京信息职业技术学院讲师,研究方向:发展政治学;高信奇 (1972-),男,安徽全椒人,法学硕士,南京市委党校讲师,研究方向:政治哲学。

(责任编辑:田 壤)