农村公共服务供给现状及其改进策略

李禄俊

(中共四川省委党校科社部 四川成都 610071)

农村公共服务供给现状及其改进策略

李禄俊

(中共四川省委党校科社部 四川成都 610071)

农村;公共服务;供给

农村公共服务供给在社会主义新农村建设中占有十分重要的地位,对于保障农村经济的健康发展,解决三农问题具有重大的战略意义。但是,目前我国农村公共服务供给的现状并不容乐观。本文通过阐述我国农村公共服务供给的现状,提出了改进我国农村公共服务供给体系建设的策略。

农村公共服务供给直接关系到广大农民的生存权与发展权,关系到农业的可持续发展与农村的长期稳定。一直以来,由于我国城乡分离所形成的独特二元社会结构,形成了城市与农村居民拥有不同的身份、教育体系、就业体系与公共服务体系,这不仅难以确保基本的社会公平,而且会造成城乡经济社会发展的进一步失衡,影响到构建社会主义和谐社会的进程。从当前的情况来看,农村公共服务供给出现严重不足,而且分配不够均衡,服务效率低下,无法满足农民群众日益增长的物质、文化与生活需求。在新形势下,必须着眼于农村公共服务体系建设,深入研究农村公共服务供给问题,找出改进农村公共服务供给的策略,以确保农村经济社会的不断发展。

一、我国农村公共服务供给现状

1、公共服务供给总量不足。当前,我国农村公共服务的总体状况是供给严重不足,公共产品的供给远远无法满足农民的的实际需要。从全国范围来看,还有相当多的乡镇未通自来水、未通电话、未通公路,许多偏僻山村的电视接收信号十分微弱。大量乡镇没设立文化站,公共医疗保健服务供给也十分落后,许多乡村的基本医疗保健服务指标无法达到标准。同时,大量的农村人口缺乏医疗保险、社会保障。由市场所提供的公共服务也往往由于农村经济的发展缓慢、资金匮乏等,造成供给十分有限,从而使农村公共服务供给普遍不足,现有的公共物品不论是在层次上,还是在质量上,与城市相比,差距都十分大。

2、公共服务供给结构失衡。我国农村公共服务供给的不公平性,主要表现在城乡之间的供给不公平和农村地区间的供给不公平两方面。[1]在目前的公共服务供给体制下,因为城市居民的公共服务供给主要由中央与当地政府提供,因为有充足的工商税收来源,因而城市居民能享受到免费的义务教育、便利的交通、完善的市政设施与整洁的市容环境。与之相反,农村地区的公共服务供给大部分都由农民自身负担,当地政府的投入十分少,这一供给主体与政策待遇的差异,导致城乡公共服务供给水平出现了严重失衡。同时,在公共服务主要由本地政府供给的情况下,肯定会造成农村不同地区之间公共服务供给的失衡。东部沿海发达地区因为市场经济发达、乡镇企业众多、政府财政收入充足,所以也就能够提供较多的公共服务,而对中西部地区而言,因为资源条件落后与交通不便,并且缺少乡镇企业少,政府财政收入偏低,公共服务供给自然也就较为短缺。

3、公共服务供给主体缺失。在农村地区,因为地方各级政府间及政府与村民自冶组织间的公共产品供给权责划分不够清晰、交叉重叠现象严重,由此造成了农村公共产品供给主体的缺失。乡镇政府实际上承担了大量本应由上级政府承担义务教育、计划生育等任务,这不但加剧了基层政府的财政紧张状况,而且本该由政府提供,或由政府与农民一起承担的公共产品成本,实际上却完全由农民来承担,这也加大了农民的负担。可见,在目前的供给体制下,地方政府不但要承担范围十分广泛的公共服务,而且还要完成上级政府下达的各种指标,财政负担沉重,可能会使地方政府走向少收钱也少提供公共服务的倾向。

4、城乡公共服务差距逐渐扩大。长期以来存在的城乡二元体制,造成了城乡之间在多个方面均存在严重的区别,尤其是城乡分割的户籍制度,不仅制约了农民的自由迁徙,而且也让农民失去了平等就业的机会、享受各项社会保障的权利,而且随着社会经济的不断发展,这种差距还在进一步拉大。因为国家对农村义务教育阶段的投入相对于城市而言,还是不够充足,造成了农村义务教育的普及率远远低于城市。城乡之间在基本公共卫生服务上也存在相当大的差距,农民根本无法享受到与城里居民同等的各项待遇。

二、改进我国农村公共服务供给体系建设的策略

1、加大对农村公共服务供给的力度。一是要增加对农村地区财政经费与基础建设建设的经费,切实提高农村基础教育、农村医疗卫生的质量与水平。各级政府的财政支出应秉持公平与效率的原则,有目的地向农村地区的基础教育、医疗卫生上倾斜。这就要求不断更新与调整财政支持经济发展的方式。财政资金一定要从竞争领域转到公共服务领域上来,通过开展技术更新与改善投资环境,以便吸引投资,增强经济的核心竞争力。如此一来,在不断增加财力的基础上,财政资金能够不断向农村公共服务领域进行倾斜,以便于提高农村公共服务水平。二是要对欠发达农村地区实施优惠政策。政府对欠发达地区实施政策倾斜,是平衡不同地区贫富差距的重要手段,重点应针对欠发达农村中那些关系到农民基本生存状况的公共服务,从而解决公共服务的地区失衡及城乡失衡问题。要按照不同农村地区的经济发展水平与公共服务现状,按照兼顾公平与效率的原则,对公共服务比较落后的农村地区实施政策倾斜,制定出有利于农村地区迅速发展的优先政策。三是关注农村生活困难群体,健全农村最低生活保障制度。目前,农村困难群体的不断增加,其利益的绝对受损,已成为众所周知的客观现实,从而严重影响到社会的公平、公正。所以,政府部门要尽快健全农村最低生活保障体系,从而将生活困难群体纳入到农村公共服务供给体系之中,通过提供最基本的公共服务保障,以确保其基本的生存权与发展权。

2、建设公共服务型基层政府。从政府自身建设层面上来看,建设公共服务型政府已刻不容缓。一是要理顺政府各个部门之间的关系及职能分配,要对那些市场能够完成的职能进行剥离,完全交给市场来运作。而基层政府组织对农村社会发展的干预,应当以有进有退为原则,要尽快退出那些归属于市场机制调节的领域,以充分发挥市场机制在资源配置中的作用。同时,要更多地进入到公共服务的相关领域,比如,基础设施和公共设施建设、农村基础教育、农村基本医疗服务等方面。提供公共服务,发展社会公益事业,是一级政府的基本职责,因此政府应当将主要精力与资源投放到这一方面,因此要增加农村公共产品的供给,不断改善农业生产条件。要切实维护农村社会的经济秩序、社会环境,为地区营造出一个良好的外部发展环境。与此同时,还要进一步精简政府机构与供养人员,大力提高农村基层政府的运行效率。要妥善处理好与农村村民委员会的关系,乡镇政府对村民委员会存在着指导关系,但并不是直接的领导关系。乡镇政府要根据本地区经济与社会发展的目标来履行好自己指导、服务与保障的职责。

3、实现公共产品供给主体多元化。在传统视域中,政府是农村公共服务的唯一供给主体。但在农村发展的现实过程中,农村公共需求出现了在数量上不断增长、在结构上不断升级、在内容上日趋多样化的特点,政府已经越来越难以承受日益增长的农村公共需求所形成的压力。[2]从公共服务供给的角度来分析,传统的经济学理论一般都认为公共服务供给的主体就是政府。因此,由私人企业所提供公共服务理所当然要收费,但是因为公共服务又具有消费上的非竞争性,因此任何收费又会阻止人们去购买这一服务,并造成公共服务资源的闲置与浪费。从另一方面来看,因为公共服务消费具有非排他性,当私人企业觉得供给公共服务无利可图或者得不偿失之时,就会等候着别人来进行供给,其结果是导致公共服务供给不足。所以,政府要负责一切公共产品与公共服务的生产、提供,也就是说,企业由政府来建、资金从政府拨付、价格由政府确定、盈亏也由政府来负。在这种体制之下,因为根本不存在经营的风险,政府的公共服务也缺乏对投入及产出的精确计算与监管,再加上由垄断所造成的冗员过多、缺乏创新与成本偏高等因素,造成了公共服务的低效。随着社会的不断发展,农村居民对公共服务的需求量也在迅速增加。政府因其自身财力与能力有限,决定了社会公共需求的日益增长和政府有限的公共服务供给能力之间存在着矛盾。一旦农村完全依赖于中央政府,那么中央政府也是无法支撑的。由于公共服务过程中的许多环节、细节是可以分开的,那么供给的主体也完全可以实现多元化。

一是政府力量。市场机制运行的实践证明,公共安全、环境保护、基础教育与公共卫生服务等公共产品供给,属于市场不可能有效地配置资源的那那部分领域。即使是在非政府力量成为主体的其他公共服务领域之中,政府的作用也是绝对不能消失的。问题的关键在于政府要发挥什么作用,以及如何发挥作用。

二是第三部门。当前,我国的公共服务供给不仅成本高、收费乱、质量差,而且假公济私与权力寻租的现象较为严重。政府用在社会公益方面的资金不足,所以根本无暇顾及弱势群体,也难以更好地促进社会公平。在这种现实困境之下,发挥第三部门的作用,也就自然而然地成为了解决公共服务需求的重要思路,具体要求如下:首先是要转变政府职能,要通过强制手段来保证第三部门与政府脱钩。坚决防止第三部门出现组织行政化的倾向,以确保其独立性,从而最大限度地发挥第三部门在帮助政府推动公共福利、社会保障、文化教育、科学技术及环境保护等方面的重要作用。其次是建立起关于第三部门的法律法规,并不断完善第三部门的规章制度与自律机制。只有政府和第三部门都得到了良性的发展,两者成为了友好合作的关系,社会的公共服务才能得到有效提供,现实中存在的一些矛盾才能得到有效解决。[3]

三是村民组织。在公共产品和服务的供给中,要高度重视农民的权利和收益,并大力推动乡村民间组织的不断发展,以拓展农村公共事物的活动空间,并探求真正由农民根据其自身需求所自发成立起来的,能够切实履行其为农民服务职能的村民组织,比如农民协会等。村民组织不但要加强自身组织建设,培养自身的工作独立性,而且还需要县、乡政府转变职能,充分向其放权,将部分权力受权给村民组织,使村民组织在农村公共服务供给上发挥更大的作用。

4、进一步完善农村公共服务供给激励约束机制。一是建立健全农村公共服务供给评价指标体系,开展中央对地方公共服务的问责制。关于建立各级政府农村公共服务评价指标体系的问题,有部分省市已经开始设置公共服务方面的具体指标,并将其作为分配财政、税收等公共资源的重要指标。接下来,还要进一步制订适合各级政府、同级政府各部门的相应评价指标体系,并逐步使其更加具有可操作性。要逐步实现农村公共服务供给决策和执行的分离。今后,要将服务性职能部门从政府当中剥离开来,成立有针对性的执行机构,和市场中的其他经济组织共同来完成农村公共服务的执行任务。如何建立起中央对地方农村公共服务的问责制?不仅要实行统计部门的垂直管理,以便于减少各级政府对统计过程及其结果的干预,从而尽快将农村基本公共服务指标进行细化,并纳入到统计范围之中,而且还要加强对地方政府农村公共服务的审计及监察,以保证在农村公共服务供给中,财政资金能够得到合理、高效的使用。

二是要完善以农村公共服务为导向的干部绩效考核制度。目前,基层政府干部的考核和升迁仍然主要取决于当地的经济绩效和招商引资上的成绩,而不是农村公共服务供给状况的好坏。[4]因此,要纠正见物不见人的片面发展观,注重增加基本农村公共服务在干部政绩考核体系中的比重。近年来,一些地方政府过于注重 GDP的增长,反而忽视了农村公共服务问题并未完全得到改善。今后,要进一步加快现行干部制度的改革步伐,尽快将农村公共服务数量、质量指标纳入到干部政绩考核体系之中,并慢慢地增加其自身权重。与此同时,也把将农民满意度作为衡量干部绩效考核的一个重要标准。针对农村公共服务供给的各个环节,建立符合广大农民要求的农村公共服务利益需求表达机制,从而将农民的满意度纳入到干部绩效考核体系之中,使普通农民的评价成为影响干部升迁的一个重要因素。

四、结语

综上所述,重视农村公共服务供给问题,是当前我国服务型政府建设中的重要内容之一。一旦服务型政府的建构与理念出现缺失,必然会造成农村公共服务供给的低效。为促进我国农村社会的和谐与稳定发展,一定要运用服务型政府理念来指导农村公共行政工作。我们必须在建立健全中国特色社会主义市场经济体制的总体目标下,逐步调整国民经济的发展与分配格局,实现城乡的统筹协调发展,为广大农民创造平等的发展机会,才能真正解决好农村公共服务供给问题。

[1] 刘新建,刘彦超.农村公共服务供给问题及其对策浅析[J].山西农业大学学报(社会科学版),2008(7).

[2] 艾医卫屈双湖.建立和完善农村公共服务多元供给机制[J].中国行政管理,2008(10).

[3] 黄利敏.发展第三部门完善公共服务供给[J].当代经理人,2006(9).

[4] 于慎澄.我国农村公共服务供给机制问题探讨[J].理论前沿,2008(20).

D632

A

1008-5955(2010)02-0033-03

2010-02-13

李禄俊(1965-),男,四川宜宾人,哲学硕士,四川省委党校科社部副教授,主要从事科学社会理论与实践方面的教学和研究。

(责任编辑:田 壤)