关于在公安现役部队推行全面预算管理的几点思考

●王彩霞

(新疆维吾尔自治区公安消防总队,新疆乌鲁木齐 830063)

一、全面预算管理的涵义

20世纪 20年代,美国通用电器(GE)、杜邦和通用汽车等公司率先采用预算管理模式。这一管理模式卓有成效的实践,使之迅速成为当时美国大型工商企业的标准作业程序,进而一路演化为今天全球企业通行的管理方法。自 20世纪 90年代开始,我国许多大型企业的全面预算管理结果已初显成效,预算管理机制已经深入到政府及非盈利组织、企业、家庭等社会经济生活的各个层面。从宏观上讲,预算管理是整个市场环境下社会优化资源配置的重要手段;从微观上讲,它是提高管理效率及效益的有效方法。

全面预算是由一系列预算按其经济内容及其相互关系有序排列组成的有机整体,主要包括业务预算、资本预算和财务预算等内容,各部分预算前后衔接,互相钩稽。而全面预算管理是协调的工具、控制的标准、考核的依据,是推行单位内部管理规范化和科学化的基础,也是促进部队各级管理人员自我约束、自我发展能力培养的有效途径。全面预算管理不同于传统的计划管理,它的本质是管理从粗放的定性化管理到精细的定量化管理的过程;它对单位的业务流、资金流、信息流、人力资源进行全面的整合,是集规划、控制、考核于一体的系统化管理工程。

二、推行全面预算管理的必要性和重要性

部队预算的制定直接决定着其财力配置与运用效率,体现着军事活动的方向、规模及部队建设的发展目标。公安现役部队的财务工作既有军队财务的特点,又有武警财务工作的特点,同时还独具特色。从经费来源来说,既有国家财政的拨款,又有地方财政的拨款。从经费使用来说,既有部队建设、作战训练、装备购置和指战员生活保障等方面的开支,又有边防建设、消防事业建设、维护国家经济利益、保护国家财产安全和保护人民利益的开支。其管理方法既不同于国家财政和地方财政,又区别于军队和武警其他警种,具有经费来源双渠道拨款无偿性、经费开支纯属消费性、经费管理地方兼容性、经费保障复杂性和强调集中统一性等特点,这给部队的财务管理工作提出了较高要求,因此在公安现役部队推行全面预算管理尤为重要。

(一)全面预算管理为部队实施战略目标提供了基础条件

通过预算管理,部队可以明确奋斗目标,激发管理动力,增强管理适应能力,确保核心竞争能力的提升,从而有利于战略管理的实施。

(二)有利于内部控制的强化

在预算管理的全过程中控制始终贯穿其中。预算目标一经确定就是预算执行主体的控制目标。表现在预算下达主体对预算执行主体的控制,预算执行主体对其内部预算细化指标责任执行体的控制。

(三)完善部队内部管理机制

预算管理通过对部队各部门和成员在预算编制、执行与控制、考评与激励过程中责、权、利关系的全面规范,将管理机制具体化、数量化、明晰化,有助于完善内部管理机制。

(四)有利于现代财务管理方式的实现

实施预算管理,是部队实现财务管理科学化、规范化的重要途径。全面预算管理强调价值管理和动态控制,为财务管理目标的实现奠定了坚实的基础。

(五)协调各部门的工作

预算的编制使各部门人员了解到本部门与单位整体的关系、本部门与其它部门间的关系。这一过程可以促进各部门之间、各部门与管理层之间的互动沟通,使部队做到协调一致,提高整体工作效率。

三、现阶段公安现役部队全面预算管理面临的几个问题

(一)重短期 ,轻长期

有的单位在财务预算管理过程中,只重视短期活动,忽视长期发展目标,使各期编制的财务预算衔接性差,预算指标与单位长期发展战略不相适应。调控目标短期化,是一种重数量轻质量;重短期经济效益,轻资源深层次开发的粗放行为,把可持续发展当成短期成本来控制,强化的是一种短期行为,弱化的是可持续发展。

(二)重部门 ,轻整体

正如我国经济体制由计划经济过渡为市场经济一样,我国大部分单位的预算管理模式也由财务单一型转变为多部门复合型。编制预算时缺乏整体观念,没有将各单位、部门和相关阶段有机的结合起来,财务预算工作最后都被迫落在财会部门,财会部门关起门来画表格、定盘子。这种缺乏整体观念的预算管理,往往难以发挥财务预算的控制作用,致使财务预算管理缺乏有效的操作性和前瞻性。

(三)重静态 ,轻动态

在预算编制方法的选择上,一些单位对业务预算、资本支出预算和财务预算等仍采用传统的固定预算、定期预算等方法编制,所有的预算指标在执行过程中都保持不变,运行结束时将结果直接与预算指标进行比较。

(四)重编制 ,轻控制

不分析各项因素变化、不对照前因后果,就是死抱预算方案。要么强调预算指标的“刚性”而捆住不断变化的业务;要么强调预算调整的“柔性”而使预算体系变得十分随意。在整个预算执行过程中,单位缺乏相应的预算管理制度,领导班子参与程度较低,预算执行过程缺乏应有的控制力,信息反馈不及时,修订程序不规范,造成会计核算与资金管理不对应,预算失控、花钱失控,执行的随意性较大,使预算失去了应有的准确性和预算控制的有效性,严重影响了预算管理目标的实现。

(五)缺乏有效的预算评价与激励制度

如果预算评价和激励制度不健全,考核后没有配套的奖惩措施,缺乏相应的激励机制,很容易挫伤相关部门和员工执行预算的积极性,从而影响预算管理目标的实现。

四、完善和优化现役部队全面预算管理的几点思考

预算管理作为对现代工商企业成熟与发展起过重大推动作用的管理系统,从最初的计划、协调,发展到现在的兼具控制、激励、评价等功能为一体的一种综合贯彻企业经营战略的管理机制,预算管理已处于企业内部控制的核心地位。如何将这一具有实践意义的管理理念和系统工程在公安现役部队建设发展中有效贯彻和实施,是我们当前研究探索的重要课题。通过学习和借鉴,我们在不断的实践中需要做好以下几个方面的工作：

(一)以战略目标为导向,实施战略预算管理

确立“以战略为基础”的理念,使日常的预算管理成为实现长期发展战略的基石。以部队的发展战略为基础编制各期的预算,可以使各期的预算前后衔接起来,避免预算的盲目性。首先,战略预算的引入会改变传统预算的原有定位,预算不再仅仅是传统意义上的管理控制系统,而被重新定位为一个战略实施系统,其本质是为实现战略目标而配置资源的一种管理活动。预算管理的目标不仅仅是预算期结束时所要达到的目标,更重要的是为了最终实现部队长期发展的战略目标。预算目标是建设目标的分解和细化,是保证部队党委工作意图得以实现的有效手段和工具。其中包括部队建设战略方针、发展趋势及所担负任务、年度主要工作安排等,部队应据此制定年度工作阶段、步骤,不同阶段、不同任务的应对措施及所要达到的目标等方方面面的计划,以及部队三至五年的发展战略规划。

(二)党委重视和全员参与

由于全面预算管理的机制性,不仅要求部队党委直接介入全面预算管理的授权、预算的审批等具体环节,而且在全面预算管理的整个落实过程都要求具有权威性的领导阶层加以推动和重视。

全面预算管理是一种涉及部队内部组织权责利关系的制度安排,它不是某一部门的事情,它的顺利运行需要部队上下统一思想和认识,密切配合。预算管理如果离开了各部门的配合,离开了全体人员的参与,势必会变得步履维艰,甚至是纸上谈兵。全员参与预算过程,实际上是部队各部门协调行动、科学配置资源的过程。从另一个层面上讲,全员参与预算过程,是把预算目标层层分解与落实。在每位员工心中建立成本、效益意识,发挥全员全面预算管理理论与应用研究的积极性和创造性。

与收付实现制相比，权责发生制更能真实反映核算单位的经营状况。制剂室，作为医院的独立核算部门，随着制剂固定成本的投入增大，制剂成本的核算唯有基于权责发生制，才能使成本更符合实际。

(三)建立完善的组织结构体系和制度体系

1.明确区分决策层、管理层、执行层和监督层,并按“管理与监督分开,决策与具体管理、执行分开”的原则,分别赋予其相应的权利和责任,从组织机构的设置上实现权力制衡,明确责任归属。

2.明确区分各部门的工作责任,赋予其对等的权和利,同时尽可能把事权与财权统一起来,这样就能形成有效的内部激励和约束机制,充分调动各部门、各个层次的积极性和主动性,并保证它们的工作到位而不越位,从而确保预算管理目标的实现。

3.完善管理制度,规范业务处理

(1)规范业务处理,提高预算编制质量。统一会计政策,规范会计核算办法,加速会计信息的传递。包括执行统一的会计制度,规范收入和费用的一、二级会计科目,以确保会计信息横、纵可比,传递、反馈及时,为编制、分析、考核预算提供可靠依据。

为提高预算编制工作的质量,需从以下几个方面入手：首先,在明确远期规划和近期目标的基础上,必须准确掌握包括部队职能、业务范围、资产配置、人员状况等一系列基本情况,科学、合理的核定所属部队的基本支出经费。其次,对部队的建设发展,资产购置,消防装备更新与改造也要有计划安排和预算管理。2009年部消防局颁发的《中国人民武装警察消防部队资产管理与预算管理相结合办法》就体现了加强科学理财和部队全面预算管理的要求,提高经费资产综合保障效益,也是部队加速应急行动准备的必然选择。再者,做好年度财务决算,为预算提供参考数据。通过对年度预算执行情况的全面总结,检验预算编制的科学性、合理性,据此总结经验,不断完善预算编制程序、方法,提高预算编制水平和质量。

(2)制定预算管理办法,规范预算编制基础表格,统一预算编制口径,建立预算管理的过程分析、监控、反馈制度,建立预算结果的考核、奖惩和报告制度。这既是科学编制全面预算的需要,更是提高预算质量和预算严肃性、权威性的需要。

(3)推进财务与业务一体化管理工作,实现管理信息化。从亟待解决的实际问题着手,以财务管理为依托,针对当前财务管理中的薄弱环节,实现财务与业务平台一体化管理,达到强化监督与控制、规避财务风险的目的。

(四)加强预算的执行和控制

2.加强预算执行和监督,强化控制力度。一是完善部队内控机制,利用不相容职务分离控制、会计系统控制、风险控制等方法对预算执行过程进行自我检查、制约和调整,保障预算良好实施。各部队应严格经费管理程序,落实内部控制制度,明确经管人员的岗位职责,做到相互监督制约,不得一人办理经费预决算、拨借款、审核、结算等全过程业务。各级分管领导和后勤部门领导应当对经费管理业务办理情况实施经常性监督检查。预算一经确立,便具有“法律效力”。部队各部门在开展工作及各项相关活动中,都要围绕实现预算开展经济活动,严格预算跟踪分析和监督预算的执行。二是充分发挥内部审计作用,利用内审对预算执行过程进行监督。内审不仅要对财务状况的真实性、完整性和绩效性进行监督、鉴证、评价,还要对预算执行过程进行监督评价,发现问题及时查明原因,提出解决办法。落实监督检查制度,规范监督检查的内容,突出监督检查的重点,确保预算经费使用管理始终置于有效的监督控制之下。坚持谁监督谁负责,落实监督检查的责任,主管领导、职能部门和上级机关,对本单位、本部门和所供单位的经费管理,实施经常性的监督检查,及时发现和纠正问题,按照规定实施奖惩。三是建立预算执行岗位责任制,以制度定责任,以责任定人。

为有效控制预算执行情况,新疆消防总队机关已率先开展将司令部、政治部、后勤部和防火部四个部门每季度经费开支与预算执行情况在机关季度工作大例会上做分析评比工作。后勤部财务处按年初核定的预算把关,严格控制超出预算的开支,要求超出预算或未核定的部分按规定、按程序逐级报审,追加预算后方可开支。每一个部门,每一项业务的发生都要受到预算的严格约束。对装备、车辆和办公设备等大项资产的采购工作按正规程序实行公开招投标,保证了采购工作的公开、公正和透明,提高了经费使用效益。新疆消防总队党委加强了对财经法规、制度落实情况的检查,积极发挥了对经费、物资的宏观调控和监督制约作用,切实抓好了预算管理和国有资产管理工作。

(五)信息反馈与预算调整

信息反馈是全面预算管理实现单位整合的关键所在,要实行预算执行信息化管理,通过网络科技迅速反馈预算执行信息,及时纠正执行偏差,化解预算和财务风险,保障预算顺利完成。财务部门应及时向执行部门反馈预算执行信息,以便各部门及时了解本部门的财务开支状况,发现问题并及时解决,确保其经济活动不偏离本部门的预算目标。

建立例外报告报批程序制度。对预算中未规定的事项和超过预算限额的事项,以及执行预算差异较大的事项,应及时向部队党委(即预算委员会)上报,以便及时调整或修改。预算一般不做调整,确实要进行调整时,应提出申请,依照相应的规程审批。要对调整范围、调整程序、调整权限进行严格规范,从制度上约束个人行为,确保预算在不失控制作用的前提下具备一定的灵活性。既要保证全面预算管理的“刚性”,也要体现其“柔性”,使预算管理与实践不脱节。

(六)建立全面的业绩评价和激励机制

预算管理要发挥较好作用,必须坚持过程控制和结果考评相结合,要通过建立全面的业绩评价体系来使日常监控和期末考评严肃化、制度化。这一业绩评价体系包括从高层到中层、基层各个层次的预算主体。严格考核不仅是为了将预算指标值与预算的实际执行结果进行比较,肯定成绩,找出问题,分析原因,改进以后的工作,也是为了对员工实施公正的奖惩,以便奖勤罚懒,调动员工的积极性,激励员工共同努力,确保部队战略目标的最终实现。在管理实践中,要严格把考核与奖惩作为预算管理工作的生命线,建立与期终总结有关的业绩评价与奖惩体系,将预算责任与单位和个人的经济利益挂钩,尤其要注重建立与预算挂钩的激励机制,实现短期激励与长期激励相结合,利用预算的激励导向作用,实现预算与绩效考核之间的良性循环。