太原法律援助事业科学发展之思考

常志宏 梁杰 姚李红

（1.太原市法律援助中心，山西太原 030002；2.太原市司法局，山西太原 030002）

太原法律援助事业科学发展之思考

常志宏1梁杰2姚李红2

（1.太原市法律援助中心，山西太原 030002；2.太原市司法局，山西太原 030002）

本文对太原市法律援助工作的发展现状作了概括总结，对制约太原市法律援助事业科学发展的各方面问题进行了深刻的剖析和探讨，并提出了一些针对性的策略和具体建议，希望能够对太原法律援助事业未来科学发展有所裨益。

法律援助；科学发展；公平正义；社会和谐

法律援助制度是我国社会主义法律制度的重要组成部分，对促进矛盾纠纷化解，实现社会公平正义，构建社会主义和谐社会具有重要的作用。太原作为省城，优越的区位环境和深厚的历史积淀给法律援助事业的发展带来了良好的机遇和前景。几年来，太原法律援助工作从无到有，从有到优，取得了骄人的成绩。但是随着“法治太原”工程的不断推进和社会转型期矛盾纠纷的日益凸显，对太原法律援助工作提出了许多新任务和新要求。如何在深入推进三项重点工作中，积极履行法律援助职能作用，进一步拓展服务范围，提高服务质量，更好地维护贫弱群体的合法权益；如何在实践中贯彻落实科学发展观，充分发挥地域优势，整合各方面资源，不断完善制度体系和工作机制，促进太原法律援助事业又好又快发展，都已成为我们亟待研究和解决的新课题。本文以太原法律援助的现状作为研究对象，对太原法律援助事业当前面临的问题进行了深刻的剖析和探讨，并提出了一些针对性策略和具体建议，希望能够对太原法律援助事业未来科学发展有所裨益。

一、近年来太原市的法律援助事业取得了突破性进展

太原市法律援助中心是2000年5月经市政府批复成立的。十年来，在上级各部门的坚强领导和大力支持下，紧紧围绕市委、市政府的中心工作，积极介入社会热点难点问题，不断提高履行责任的能力，全市的法律援助工作取得了突破性进展，组织机构、人员编制、办案数量等方面也都有了很大的发展。目前，全市10个县（市、区）已全部设立法援中心，编制为3至5人，规格为正科或副科级。有8个批准为参照公务员管理事业单位。同时，全市在街道（乡镇）设立了104家法律援助工作站，在社区和行政村建立了1403个法律援助工作室；在工、青、妇、老、残等社会团体和信访、劳动等政府部门设立了82个法律援助工作站，全市法律援助网络体系基本建成。去年，在机构改革精简编制的背景下，市委、市政府仍然批准我市法律援助中心新增7名编制。现在太原市法律援助中心为参公管理的全额事业单位，编制22名，规格为副县处级，年经费预算达到180万元。在社会律师资源方面，全市律师事务所（市管）共计111家，可以从事法律援助工作的律师780多人。

近几年，太原市不断采取举措，降低门槛，扩大法律援助覆盖面。2009年，将受援人经济收入标准大幅提高，一般申请人为最低生活保障标准的2倍，残疾人、老年人、未成年人等特殊群体为最低保障标准的2.5倍；对要求支付劳动报酬和工伤赔偿的农民工，实行“零门槛”，全部予以援助。受援人范围大幅度扩大，由原来的30余万人扩大到60余万人。随着法律援助网络体系的逐步完善，覆盖面的不断扩大，法律援助的力量逐步整合发挥，近几年一直保持办案数量和接待人次持续上升。仅2009年，全市法律援助机构共受理接待群众法律咨询35987人次，办理各类法律援助案件3210件，分别比上年增加9.9%和23%。其中特别是基层援助机构接待群众和办案数量有了大幅提升，同比分别增长8.9%和58%。

二、制约太原市法律援助事业科学发展的瓶颈

尽管基础不差，但太原法律援助的服务供给能力与困难群众的需求还有差距，法律援助制度体系和工作机制与法治太原建设的要求还有差距，法律援助的社会影响力与其应当发挥的职能作用相比还有差距。实践中面临的诸多问题也在很大程度上制约着法律援助事业的科学发展。主要有：

（一）社会各界对法律援助工作的认识存在误区

首先是对法律援助中心的职能存在错误认识。一些人认为开展法律援助工作是律师的事，法律援助中心只是指派案件，并不办理案件；还有一些人认为法律援助中心就是承担法律援助案件的机构，今后所有的法律援助案件都应该由法律援助中心的律师来办理，而不应该指派案件给社会法律服务机构承办，以此抹杀了法律援助机构的行政管理职能。其次，由于法律援助的公益性质，不收取服务费用，一些人就认为“天下没有免费的午餐”，认为援助律师不会尽全力办理案子，只是走走过场、徒有虚名。第三，弱势群体中的大部分人文化水平低，法律意识淡薄，再加之对法律援助的认识有限，权益受到侵害时不知也不愿向法律援助机构求助，甚至有的人受传统观念影响不愿通过法律途径维权，情绪一失控就很容易造成群体性上访案件，影响社会和谐稳定。

（二）法律援助经费保障不足，筹措渠道单一

我国的法律援助主要是政府行为，经费也主要来源于政府，由各级政府纳入年度财政开支预算，拨出专项援助经费，以体现国家对受援者承担的责任。随着社会不断发展，外来民工、老年人、残疾人、妇女、未成年人等弱势群体对法律援助的需求量逐年上升，各地法律援助机构纷纷制定了一系列的便民利民措施，扩大法律援助的范围，然而政府的援助专项经费却不能适应需求而增加。如去年以来太原市法律援助中心出台措施，降低受援人门槛，受援人范围由原来的约30余万人扩大到60余万人，案件数量与日俱增，对援助经费的需求也日益增大。但由于受金融危机的影响，我市经济形势较为严峻，市法律援助中心虽经多方争取，但经费与去年基本持平，完成全年办案任务的压力极大。此外，太原市的社会筹措途径还没有开始，尚处于探索阶段，援助经费仍单一靠政府拨款。目前，承办法律援助案件的主体为社会法律服务机构的律师及其他法律服务工作者，他们完全是以向社会提供法律服务而谋生的。如果将大量的法律援助案件指派给这些法律服务工作者承担，政府只是象征性地给付每案300元左右的办案成本，必然要使很多律师自付部分办案费用。若要承办一些较为复杂、成本高或者需要赴市外、省外调查取证的案件，律师们投入的时间、金钱将更多，长此以往，将会消殆律师们对援助案件的热情和积极性，从而影响办案质量，影响法律援助工作的发展。

（三）县区承办援助案件的律师有限且分布不均衡

目前承办法律援助案件的主体是律师、公证员和基层法律工作者，其中律师是最主要的办案主体。随着社会经济的发展以及普法宣传的深入，广大农民的法律意识不断增强，《法制频道》、《今日说法》等法制栏目在农村拥有很高的收视率，群众收听收看后寻求法律帮助的积极性越来越高，对法律援助的需求量也就越来越大。而部分县区法律援助工作机构及其办案主体的人员严重不足，使得这一供需矛盾更加突出。

就太原市来说，下辖十个县（市、区），除六城区外，其余市、县为古交市、清徐县、阳曲县和娄烦县。该四县（市）共有人口74万，其中未成年人及老年人14万人，贫困人口为7.8万人，享受低保人员为13.5万人，残疾人3.8万人，另外还有大量的外来务工的农民工，这些都属于我们法律援助的对象。根据司法部法律援助中心的测算方式，全国每年平均每万人中约产生20个援助案件。据此测算，太原所辖的四县市可能产生的法律援助案件为1480件左右，另外再加上外来务工农民工案件及当地政府的一些群体性涉法事件，总计每年可产生援助案件2000件左右。除正常援助案件外，四县（市）每年还有远远超过案件数量2倍以上的法律咨询、代写文书、参与非诉讼调解及信访等大量的援助工作。而该四县（市）只有2家律师事务所，3名专职执业律师，2名法律援助律师。其中清徐县有1家律师事务所，律师1名，县援助中心有1名律师；阳曲县有1家律师事务所，律师2名，县援助中心有1名律师；古交市和娄烦县既没有律师事务所，也没有援助律师。县区法律援助的律师数量严重短缺，不能很好地适应困难群众的援助需求，难以做到“应援尽援”。在当前法律援助案件数量与日俱增新形势下，县区办案主体严重不足已成为我们急需解决的问题。

（四）没有建立法律援助案件质量评估标准

近几年来，各县区统计上报的法律援助案件胜诉率均达到90%以上，而且通过调解、非诉讼程序解决的案件，以及刑事辩护律师意见全部或部分被采纳的案件的比例也比较高，应该说这是太原法律援助可喜的一面，但是经过调研抽查，我们发现部分办理完结的法律援助案件质量并不高，有的案件看似胜诉，其实或多或少存在着诉讼请求不全面、代理、辩护意见不充分、遗漏了被告、对案件定性不准等情况。分析其原因，除了基层法律援助工作者业务水平不高，能力有限的因素，还存在由于大部分基层法律援助机构的法律援助案件补贴标准较低，律师承办法律援助案件往往是“贴钱办案”，仅一味地提倡“行业奉献”，导致律师承办法律援助案件的积极性不高，也难以保证案件质量。

（五）刑事法律援助案件律师介入的阶段较晚

刑事法律援助工作的推行不仅是由于当事人经济困难，更在于案件性质的特殊。其特殊性主要表现在两个方面：一是在刑事诉讼机制中，犯罪嫌疑人与刑事被告人处于当然的弱势地位；二是刑事诉讼事关犯罪嫌疑人与刑事被告人的财产权、自由权甚至于生命权等重要权利。因此，应充分保障其在诉讼中的权益。《刑事诉讼法》第96条规定：“犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告。……”《法律援助条例》第20条规定：“由人民法院指定辩护的案件，人民法院在开庭10日前将指定辩护通知书和起诉书副本或者判决书副本送交其所在地的法律援助机构。”据此，与委托辩护人相比，承担法律援助的辩护人只在开庭前10天才参与诉讼。而实际的情况却是，对需要指定辩护的案件，人民法院将指定辩护通知书和起诉书副本送交法律援助机构的时间离开庭的时间远远少于10天，一般为3～5天，个别法院甚至在开庭前临时找在该院代理其他案件的律师“紧急出庭辩护”。

（六）援助机构与各相关部门尚未建立起良好的协助机制

法律援助是政府的一项重要职责，它并不单单是司法行政管理部门的责任，也应该是法律援助涉及到的所有相关部门的共同责任。国家颁布了一系列的法规条例，要求相关部门对法律援助给予各方面的支持，如财政给予全额保障，受援人到有关部门复制证明材料免收复印费，减免诉讼、仲裁、查询、鉴定费用等。但从近年来的实践看，这些规定并没有完全得到贯彻落实。如在办案查档取证时，很多关键证据的取得需要侦查、审判、检察、劳动和社会保障、工商、医疗卫生、鉴定等部门的支持，然而很多时候这些部门要么不按程序协助，要么复制费用高昂。在受援人申请减免缓交诉讼费时，难以得到人民法院，尤其是基层法院和外地法院的司法救助，对涉及法律援助案件的查档、复印等费用更是不予减免。特别是在刑事法律援助案件中，侦查机关、检察机关一般不会向犯罪嫌疑人告之其可以申请法律援助的权利，对犯罪嫌疑人的援助仅仅就限于出庭辩护这一环节。因此，相关部门缺乏协助配合的问题仍然比较突出，与法律援助难以对接，是当前法律援助工作亟须解决的问题。

三、积极创新，为太原法律援助事业科学发展开创崭新的局面

推动法律援助事业科学发展，我们必须要深刻认识法律援助工作的职责定位，顺应人民群众对法律援助工作新要求新期待，紧紧围绕三项重点工作，整合各方面资源，不断完善制度体系和工作机制，进一步拓展服务范围，提高服务质量，充分发挥法律援助职能作用，更好地掌握法律援助工作主动权。

（一）进一步加大法律援助的宣传力度

法律援助机构应当通过报纸、广播、电视、互联网等多种媒体进行广泛的法律援助职责职能宣传和咨询服务活动，特别要多报道一些感人的典型案例，突出法律援助扶贫助弱、伸张正义的社会效果，宣传实施法律援助制度对于保障困难群众的合法权益、促进司法公正、维护社会稳定的重要作用。要通过宣传，树立起法律援助良好的社会形象，争取社会各界的理解和支持。同时，要大力呼吁各级党委政府继续加大支持法律援助的力度，要把宣传《法律援助条例》作为今后工作的一项长期任务，把对领导的宣传和对群众的宣传结合起来，形成一定的声势，使广大困难群众懂得运用法律援助手段维护自己的合法权益，让社会各界广泛关注和支持法律援助事业的发展。

（二）建立法律援助经费的保障机制

法律援助既然是关系到每位公民的基本权利能够平等地、切实地得以实现的一项广泛的社会法制保障建设工程，其经费来源就应当多渠道、多层次筹措，仅由某一方或某一层次来解决，不仅不现实，而且往往会捉襟见肘。因此，从我国的国情出发，借鉴国外适合我国实际的一些成功做法，解决我国法律援助的资金问题可主要通过以下途径：

1.政府财政支持。国务院《法律援助条例》将政府拨款列为法律援助主要资金来源，但并未对政府财政支持的具体方式和途径作出具体规定。笔者认为政府给予经费支持可以有多种方式：第一，财政拨款。中央财政和各级地方财政拨款应拨付法律援助专款，主要用于扶持贫困地区的法律援助工作，以保证全体公民平等地享有最低标准的法律援助。但在制定援助经费的保障政策时，应将经费保障政策与社会的发展和需求状况挂钩，建立水涨船高的灵活保障制度。第二，政策上的支持。规定律师交纳的税收的一定比例用于法律援助（加拿大规定的比例为75%）；对社会各界用于法律援助的捐款给予免税的优惠及其他相关的鼓励政策，如特许发行法律援助的彩票等。

2.受援人分担费用。根据受援人经济状况，采取受援人分担费用提供法律援助是各国的通行做法。这一措施的实质是，就涉及经济方面的援助案件而言，国家通过法律援助的方式，帮助某些当事人“讨回了公道”。当事人也据此获得了一笔可观的经济收益。收益人应当从自己所获得的钱财中拿出一部分，以偿还部分法律援助费用。但受援人因败诉、或胜诉但未因此而获得经济收益时免于分担费用。

3.非受援的败诉方承担费用。在香港地区，受援人若在民事诉讼中胜诉，败诉的对方当事人被法院裁定必须支付受援人的费用，并且将赔偿金缴到法律援助署中，受援人已经支付的分担费用就可以被发还。在瑞典，当受援人胜诉时，对方当事人通常有责任偿还其全部的法律援助费用，其中包括依照法律规定应由受援人承担的费用分担。在我国，最高法院、司法部下发《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》规定：法律援助人员办理法律援助案件所需差旅费、文印费、交通通讯费、调查取证费等办案必要开支，受援方列为诉讼请求的，人民法院可根据具体情况判决由非受援的败诉方承担。此项规定的落实，将大大减轻法律援助机构的经费压力。

4.法律服务行业的奉献。在建立和实施法律援助制度过程中，法律服务业负有特殊使命。表现为：要求法律服务者个人提供一定量的无偿法律援助义务，也可准许法律服务者用捐赠资金的方式来代替援助义务；倡导法律服务机构给予一定的经费支持等等。

5.社会支持。社会力量支持法律援助工作有多种方式：第一，建立法律援助的专项基金，个人、组织、团体直接向法律援助基金会捐款。太原市可根据本地的情况，设立相应的法律援助基金会组织。第二，可以借鉴国外的做法，联络一些基金会以及拥有经费的民间组织或社团组织设立某些特定项目的法律援助，如残疾人、消费者、外来务工人员等。第三，动员社会各界的力量支持法律援助，就如同爱心助学，将需要援助的案例刊登于报纸，寻求捐款。

6.法律援助保险。可借鉴意大利和北欧的瑞典、丹麦、芬兰、挪威等国推行的诉讼保险制度，即公民个人预料到将来可能介入诉讼纠纷，在还没有发生诉讼纠纷前，每月或每年预先支付一定数额的司法保险费用，一旦将来发生诉讼事项，便可通知保险公司，由保险公司代为支付包括聘请律师费在内的一切诉讼费用。在司法保险的法律关系中，保险公司成为法律援助资金的相对承担者，从而减轻国家负担。

（三）建立市、县（区）律师资源互动协作机制

去年，太原市将“构建律师管理新机制”确定为政法创新课题之一。按照新机制的要求，从2010年1月1日起，市属律师事务所将实行分职管理，根据律师事务所住所地所在辖区划分，由县区司法局行使对律师事务所的日常监督管理职能。这样，县区尤其是六城区的法律援助机构可以指派更多的律师事务所承担法律援助案件的办理。针对太原市所辖的古交、清徐、娄烦、阳曲四县市基层法律援助律师严重不足的现状，省、市司法行政部门可分别将其所属的律师事务所划定3到5家，分别承担四县市的援助义务，该县（市）法律援助中心可直接指派划定的律师事务所办理法律援助案件，从而保障县（市）法律援助工作的顺利开展。畅通省、市、县三级法律援助机构受理案件时的协助途径，使省、市、县的律师资源得以共享，保障受援人能及时得到法律援助。省、市、县法律援助中心分别建立相应的协作衔接机制，在县、市法律援助案件多，办案律师数量短缺的情况下，基层法律援助中心收到受援人的申请后，经审查，符合法律援助条件的，可报送市、省法律援助中心，由市、省法律援助中心指派所辖法律服务机构承办案件，从而保障受援人能够得到及时的法律援助。律师资源短缺的县（市）法律援助中心，也可按照司法部法律援助中心规定的精神，在本地发展一批政治坚定、具备一定法律专业知识，且热心于法律援助工作的专兼职人员作为法律援助的志愿者，在法律援助中心的指导下，独立或辅助援助律师办理一些援助案件，从而弥补律师资源的不足。

（四）建立法律援助案件质量评估标准

为了有效维护弱势群体的合法权益，提高案件质量，使法律援助的效果达到最大化，一方面我们要加强对律师、法律服务工作者进行敬业和法律业务知识培训，提高他们的办案业务水平；另一方面要尽量安排能力较强的法律服务人员来承办法律援助案件。同时，我们还要从更高层面来加强法律援助工作研究，建立科学的案件质量评估标准，规范法律援助接待、咨询、受理、审查、决定、指派、办理、归档等各个环节，确保每个程序和环节都要有明确的制度和标准，实现程序之间的有机衔接，做到“规范受理，严格审查，科学分案，指派到位”。建立完善服务质量跟踪反馈、质量投诉监督以及办案绩效考核等三项制度，采取开庭旁听、案件抽查、个案回访及向受援人及公检法等部门发放反馈卡、公开投诉电话等监督手段，畅通受援人监督投诉渠道。建立案卷归档考核细则，将法律援助案件承办人的办案质量与办案补偿发放挂钩。法律援助机构随时组织专家对承办人员的案件提出指导性意见，协调办案人员与相关部门进行工作沟通，全程指导和监督案件的办理，逐步实现案件质量督查制度化、规范化。

近年来，为了规范办案质量，太原市法律援助中心出台了多项举措。一是制定并实行了《太原市法律援助案件操作规程》、《法律援助案件受理、指派、归档和结算办法》和《法律援助案件质量评定标准》等制度。二是实行了“两卡一回访”制度。“两卡”即指派案件时，指派机构随指派通知书一道向当事人发放“援助案件质量监督卡”和“意见反馈卡”。在承办过程中，对承办人收取或变相收取服务费用等违规行为，当事人可随时向法律援助机构及司法行政部门反映。案件办结后，受援对象要在监督卡上签注意见，只有受援人签注“满意”意见的，才发放案件补助。“一回访”即法律援助机构对指派出去的案件，采取抽查或其他形式回访受援人，了解服务质量。三是将履行法律援助义务情况纳入对律师和律师事务所的日常管理和考核范围。对未能完成义务量或在办理援助案件中发生重大违规问题的律师和律师事务所给予通报，并报司法行政机关在年检注册时给予考评。通过这些措施，有力地促进了法律援助案件质量的提高。在2010年已办结的案件中，胜诉率由前几年的84%增长到2010年的92%，群众满意率达到了99.6%。

（五）通过立法将法律援助律师介入刑事案件的阶段提前

刑事援助案件的受援人往往是可能判处死刑的犯罪嫌疑人、未成人或身体有较大缺陷的犯罪嫌疑人，这些受援人无论经济上还是精神上都比一般的受援人“困难”。为了维护这部分人的合法权益，更好地使他们认罪伏法，回归社会，就需要我们付出更多的法律和心理上的援助。为此，我们应当完善刑事立法，将法律援助律师参与的阶段提前，与一般刑事案件的律师一样，在犯罪嫌疑人第一次被讯问或被采取强制措施之日起，援助律师就应该为受援人提供法律服务。同时，我们还应进一步完善刑事法律援助中法律援助机构与公检法三家的衔接配合机制。由于当前在刑事法律援助中与公检法三家的衔接配合机制的缺失，使部分受援人的合法利益因不知道申请法律援助而得不到保障。因此，法律援助机构应当与公检法三家相互支持和积极配合，完善这种衔接机制，完善刑事法律援助立法，这是做好刑事法律援助工作的迫切之需。

（六）完善法律援助参与信访工作机制

建立和完善法律援助参与信访工作机制是新形势下化解矛盾纠纷，妥善处理信访案件的需要。首先，法律援助律师是为贫弱群体服务的，在贫弱群体中有着很好的口碑，而且非官员的身份，信访人没有明显的对抗心理，易于沟通。其次，通过法律专业人员的咨询和调解，容易将纠纷疏导化解，使部分涉法信访案件得以平息或引入正常诉讼程序。再次，通过法律援助律师的咨询，可增强群众的法制观念，使引入诉讼渠道的信访案件得以正常解决，实现社会法治化。

近年来，太原市法律援助中心正在积极探索信访法律援助与大调解对接工作机制，并推出了相关举措。对于请求给予赡养费、支付劳动报酬等案情清晰、易于调解的案件，在法律援助机构受理后，先行指派法律援助工作站的专职法律人员限期快速调解。通过调解，使双方当事人握手言和，案结事了，实现法律效果和社会效果的统一。另外，2010年4月以来，市法律援助中心在市中级人民法院设立了涉法涉诉法律援助便民接待窗口，每天指派2名责任心强、经验丰富的援助律师值班，值班律师实行挂牌上岗，负责解答来访人的法律咨询，代写法律文书，代为受理法律援助申请，参与一般信访案件的接待、调解工作，并积极主动协调处理重特大疑难的信访案件。目前，接待咨询量达五百余人次，有十余起案件顺利进入诉讼，有效地化解了矛盾纠纷，大大减轻了市中院的信访压力，效果非常突出。

因此，我们需要充分利用律师参与政府信访接待平台，加强与信访部门的沟通与联系，与信访部门协调建立法律援助与信访信息互通制度，设立信访案件法律审查小组，在接到信访部门受理的案件后，由援助律师对该案情况进行审查，并出具相关处理的法律意见，引导信访人依法有序信访，并及时为符合法律援助条件的信访对象提供援助，使其通过法律途径维护自身合法权益，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。

（责编：赵国梁）

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1008-8431（2010）06-0027-05

2010-09-20

常志宏（1974-），男，太原市法律援助中心副主任；梁杰（1984-），男，太原市司法局研究室科员；姚李红（1984-），女，太原市司法局研究室科员。