试论我国非政府组织发展的法律环境

王文婧

（南京大学，江苏南京 210093）

试论我国非政府组织发展的法律环境

王文婧

（南京大学，江苏南京 210093）

在非政府组织（NGO）的作用得到人们广泛认可的同时，必须正视其发展中所存在的各种阻碍因素。只有为其发展提供更切实的保障，才能够使日益繁荣的非政府组织发挥应有的积极作用。而作为组织发展的基础，良好法律环境的构建显然有其重要的现实意义。

非政府组织；发展；法律环境

近年来，非政府组织（NGO）的发展获得了人们越来越多的关注，对其研究也日益深入。而在全球化背景之下的中国，面对自身政治、经济改革重任的现实，如何充分利用NGO的积极功效，使之成为改革的动力，而非演化为阻力，亦是我国NGO研究与发展的重要课题之一。要促进其作用的发挥，首先就必须具备利于其施展所长的环境与空间。本文着重从中国NGO法律环境的构建来考察这一问题，并提出一些建议。

一、构建良好法律环境对于我国NGO发展的必要性

（一）加强NGO法律环境的建设有利于明确中国社会中NGO的定位

由于我国的NGO还处于较为新兴的发展阶段，不论是从NGO组织者本身而言，还是就类似于旁观者的政府与大众来讲，NGO的角色定位并不明确，甚至关于“中国是否存在真正的非政府组织”这一基础的命题仍然有着较大的争议。因此，从法理上对中国NGO进行认定，显然能够为非政府组织的存在提供客观的、必然的根基，使之得到合理性的认可，合法性的基础。

（二）加强NGO法律环境的建设有利于NGO有效地承担社会责任，分担政府职能

在这个阶段，充分利用NGO的作用，不仅仅需要大力扶持、发展、培育NGO的自身能力，也更需要澄清对NGO的认识，明晰其法律地位，完善配套可行的政策措施，使之走上“适合中国国情的、法制化、规范化的发展道路”，由此才能够使之真正承接政府职能转换转移出的功能，从而不仅达到NGO普遍性作用的发挥，而且使它与中国国情相结合，真正生成于、服务于中国社会。

二、我国NGO法律环境现状的分析

（一）我国NGO法律地位的合法性问题

作为一个组织，NGO要获得自身的发展，显然同其他组织有着一些共同的诉求，其中最为核心的就是自身法律地位的合法性。

随着非政府组织在我国的蓬勃发展，我国初步形成了“以《宪法》为统领，以两个《登记管理条例》为主、与之相配套的地方性法规、部门规章为辅、一般法与特别法相结合的法律法规体系”。因此，客观来说，我国关于非政府组织的立法己经具备了相当的规模。当然，不可否认，其中的问题与缺陷亦是存在的。

由上，依据目前法律体系，我国NGO主要包括两类：一类是社会团体和基金会，分别依据《社会团体登记管理条例》(1998年)和《基金会管理办法》(1988年)在民政部登记注册，获得社会团体法人资格；另一类是民办非企业单位，依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)在民政部登记注册，视不同情况获得法人、合伙或者个体的行为主体资格。未经批准、登记以上述名义开展活动的将受到处罚。而2000年4月，民政部又颁布了《取缔非法民间组织暂行办法》，规定凡未经登记以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动，或未经批准开展社会团体筹备活动的，以及被撤销登记后继续以上述名义活动的，均被视为非法组织，由社会团体和民办非企业单位登记管理机关取缔并没收其财产。

所以，在现实的运作中，NGO面临着诸多程序上的障碍。对其法律地位合法性影响最大的无疑就是当前我国NGO的登记管理体制——双重管理体制。其主要含义就在于对NGO实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则，基本特点则是门槛高、限制多、监管不力。具体而言，第一，根据两个条例，社会团体、民办非企业单位要获得法律承认的非政府组织并合法开展活动，必须首先在民政部门进行登记而作为申请民政登记的前提条件，该社会团体、民办非企业单位的成立必须经过业务主管部门的同意。现实的问题是，非政府组织往往很难确定其业务主管部门，即使找到了也难以拿到该部门的同意函。造成这种局面的原因同中国现实的国情有一定的关联：一方面根据国务院的机构设置方案，国务院部委并不具备管理民间组织的职能和授权；另一方面，因为机构精简，各部门人员有限、精力有限，而且担心管理不善反而招致责任，于是在非政府组织管理问题上互相推诿。第二，即使确定了相关NGO的业务主管单位，但主管单位要对所属NGO的活动负责，却并不能从中受益，加之现有的条例中并没有对业务主管单位作明确指定或者必须审批的义务规定，从而导致各业务主管单位“多一事不如少一事”，对申请的NGO，大多采取推脱的态度，使得独立申请的NGO很难被批准。第三，NGO要获得相应的法律地位，出路只有两条：其一，大批尚未登记注册的NGO，尤其是众多的草根组织，被拒之于合法登记的门槛之外，转而以企业名义在工商注册；其二，很多NGO组织干脆不进行注册登记，名义上挂靠在党政系统的某个单位之下开展活动，也自愿选择了被收编。更多的非政府组织则处于未经注册的状态，实际上属于违法组织，处于随时可能被取缔的尴尬的法律地位。

与国外关于NGO法律地位获得与确立的相关规定进行比较，可以看到，与中国对NGO合法地位获得进行严格限制不同，在倡导结社自由的许多国家，取得NGO的登记和法人地位是其获得税收等优惠政策的条件，但登记与否并不是该组织合法性的前提。

例如，在美国、加拿大等欧美法系国家，公民有权利自由组建NGO，而其所建立的NGO注册与否则是可以选择的。美国并没有一部专门规范NGO的法规，也没有专门的管理机构；在属于大陆法系的日本，《民法典》及一系列细致的法律规范严格定义了各类法人的设立程序，但同时也允许未经任何登记注册的“任意团体”的存在，它们不具法人资格，但同样具有组织合法性，所以，日本众多的NGO都以“任意团体”的形式长期存在和开展活动。1998年，与中国政府立法以保证NGO发展规范化一样，日本政府颁布了《特定非营利活动促进法》，旨在为大量以“任意团体”形式存在的NGO提供一个易于获得法人资格的申请和认证机制，但尽管如此，在日本仍然有许多NGO采取任意团体的形式。

可见，无论是在“具有悠久的结社传统的欧美法系国家”，还是“尊崇国家权力的大陆法系国家”，大都“为拥有法人资格之外的NGO留有一定的法律空间”，且这一空间在许多国家或地区还有不断扩大的趋势。

（二）关于我国NGO的税收立法与政策

除了合法性的确定，要维持一个组织长久的发展，经济基础具有不可否认的重要性，是组织生存的基础与动力。

首先，就我国法律规定及政策的现实而言，其对于NGO“税收立法的层次性不高”，由于《公益事业捐赠法》并不是一部税收法律，它不能直接规定有关非政府组织的税率、税收优惠等课税要素，而只能转而适用有关税收法律、法规的规定。因为上述的企业所得税方面的法律、法规中，有关向非营利组织捐赠的扣除比例的规定，主要是集中在税收法规和规章之中，因而像《公益事业捐赠法》这样的法律，便只能转而向立法级次较低的法规、规章发生关联，并去适用其规定。

再则，非政府组织税收主体地位不突出。我国在税收立法上虽然采取“分税立法”的模式，但是各个具体的税法或税收条例却规定得不够细致，在有关税收优惠方面的规定中往往是把各类主体放在一起，并没有把各类主体的特殊性以及政策取向充分体现出来。这跟世界上其他国家的做法是完全不同的，在税收立法上，虽然对属于非政府组织的事业单位、社会团体等有一定的税收优惠的规定，但是在总体上还存在权利义务配置失衡的问题。

最后，NGO的主要财政来源之一就是个人与企业的捐赠。而我国立法中存在的税制性障碍无疑制约了捐赠的来源。中国目前还没有形成鼓励企业和个人扣赠的税收制度，在很大程度上阻碍了企业和个人的捐赠积极性，不利于非政府组织的发展。

2010年3月1日，国家外汇管理局颁布了《捐赠外汇管理新规》，规定指出，境内企业接受或从国外非政府组织获得捐赠，除申请书外，还应提交经过公证并列明资金用途的捐赠协议。该政策的提出，有着当下的政治背景，即自金融危机以来，各国政府加强了对资金进出的管理，尤其是对跨国资金流动的管理与监督。但是，出于政治因素考虑的政策，却恰恰给我国以企业形式注册的公益组织造成了“断粮危机”。对于它们而言，面对的不仅仅是公证费的负担，另外，要签订捐赠协议，必须有双方代表人的到场，这无疑是有很大难度的。

三、关于我国NGO法律环境建设的一些建议

（一）确立正确的立法指导思想

改革开放以来，我国政治、经济改革日益深入。计划经济为中国特色社会主义市场经济所取代，但是计划经济机制的某些残余，仍然隐形地影响着社会政治经济生活。就NGO的发展来说，便存在着“严格管理、从严控制、限制发展”的因素，所以不利于自由结社。因此，确立正确的立法指导思想，是构建NGO良好的法律环境的必要与基本要求。

（二）简化登记注册手续，降低门槛，放宽准入

如上所述，现有制度与法规对NGO的准入设置，门槛过高，条件苛刻，程序复杂，最后造成我国NGO陷于模棱两可的困境之中。所以，从根本上改变制度设置与规定，完善相关立法，才能够给予我国不断增多的NGO以更好的外部保障与内部依赖，从而促进其规范化、成熟化、法制化发展。

（三）加强政府扶持与监管，增加对NGO的资金支持与鼓励，尤其是从税制性因素上改进

通过更多的政府激励政策，鼓励企业与个人对NGO的捐赠，提高其捐赠积极性，促进社会资本流动，使得NGO真正成为沟通政府与民众的桥梁，发挥自身独特的作用。而其中，政府也应当加强对NGO运行的监督，确保相关资金的合理流向与落实。

作为社会力量的集中表达，NGO的作用毫无置疑。而中国社会中是否存在所谓的NGO，关于这一争议，不论答案是什么，如何有效发挥这一力量的积极作用显然具有更切实的意义。而不断完善NGO的法律环境，才能够为NGO的存在与发展提供法律依据，确立其合法地位，为其发展提供经济上的支持，实现合理引导与治理上的变革。

［1］莱斯特·M·萨拉蒙等著，贾西津，魏玉等译，全球公民社会：非营利部门视界［M］.北京：社会科学文献出版社，2007.

［2］王名，贾西津.关于中国NGO法律政策的若干问题［J］.清华大学学报（哲学社会科学版）2003，（增1）.

［3］高晓娟.我国非政府组织立法的缺陷与完善［J］.法制与社会，2009.

［4］王运祥.论中外非政府组织的发展［J］.暨南学报（哲学社会科学版），2006，（6）.

［5］张忠军.中国民间组织的困境与创新［J］.中共中央党校学报，2006.

D920

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1008-8431（2010）06-0071-03

2010-11-05

王文婧（1987-），女，南京大学政府管理学院政治学系硕士研究生。

（责编：李园）