国外危机应对机制的特点

郝耀文 徐华宇

近年来，我国重大危机事件频发，给国家和人民生命、财产与安全构成极大威胁。但同时恩格斯有一句名言：“一个聪明的民族，从灾难和错误中学到的东西比平时多的多。”诚然，危机并不可怕，重要的是一个民族或国家要在危机中吸取经验和教训，建立起应对危机的各种机制，确保遇到危机时有效应对危机，避免或减少损失。我国是世界上各种灾害发生较为频繁的国家之一，但是由于各种原因，我国危机应对机制的建设还比较落后，一旦危机来临，在危机应对的各个方面还有不少尚需完善之处，如何完善我国的危机应对机制，危机来临时能够有效应对以保护国家和人民的生命、财产与安全，是我们亟需研究与解决的一个重要课题。在危机应对的机制方面，西方国家的研究起步较早，无论是在理论研究还是在具体实践方面都有许多可供我们借鉴之处。

总体来说，现阶段国外的危机应对机制主要呈现出如下几个特点：

一、注重立法的综合性，大力加强危机应对的综合性立法工作

以危机应对的对象为标准，关于危机应对的法律可以划分为两种类型：专门性法律与综合性法律。专门性法律主要是针对某种特定危机的应对专门制定的，对象具有单一性；综合性法律则是根据所有或大部分危机的共性而制定的，对象具有综合性。在早期，专门性法律是各国应对危机法律的主要形式，但随着各种危机侵害的不断加剧，人们逐渐认识到综合性法律对危机应对更为有效，于是关于危机应对的综合性立法逐渐成为主流。美国是世界上法律最为发达、最为完备的国家之一，早在1803年美国即制定了第一部灾难法规。随后在整个19世纪，美国共通过一百多件关于公共危机的法案，其内容涉及台风、地震、洪水和其他各类自然灾害。但这种大规模的专门性立法工作持续到20世纪中叶发生了改变，由于较大规模的灾害应对通常要涉及到好几个不同的部门，往往许多部门全力配合协作才能应对灾害，而分散的专门性立法却对不同部门之间的协作配合无能为力，因此，20世纪中期以后，美国对现有的公共危机法律进行了整合，连续出台了几部有关危机应对的综合性法律，改变了公共危机法律、法规分散的状态。目前，美国的公共危机法律框架主要由《灾害救助和紧急援助法》（又称《斯坦福法案》）、《全国紧急状态法》、《美国联邦法典》第四十四篇以及其他相关的法律（如《国家地震灾害减轻法》、《国家洪灾保险法》、《紧急补充拨款法》等）构成。

除了美国之外，日本也非常重视综合性立法工作。作为世界上减灾立法较早且相对完善的国家之一，日本十分重视危机应对法律的制定，现有防灾减灾相关法律53部，其中防灾减灾的基本法有5部，如1947年制定的《灾害救助法》、1961年制定的《灾害对策基本法》等，形成一个比较成熟的、较为完善的关于防灾减灾的法律应对的体系。

二、成立专门的危机应对机构，对危机的预防、应急救援和灾后重建等事项进行统一的规划和管理

比较世界各国的危机应对机制，我们可以发现许多国家都有一个十分相似的特点，即在整个政府机构体系中，单独设立一个部门主管危机应对工作，危机应对工作向着专门化、专业化的方向发展，如美国的联邦应急事务管理总署、日本的中央防灾会议、俄罗斯的紧急情况部等。虽然各国危机应对主管机构的名称不同，具体工作与职权范围也各有差别，但它们有一点是共同的，即这些机构都是本国危机应对的核心机构，国内危机应对工作主要由这些机构负责运作和开展。

以美国为例，在20世纪70年代以前，美国对自然灾害等突发事件的应对也是由各个相应的部门单独承担的，但这些分散的紧急应对机构在运作中存在着各部门难以协调一致、行动缓慢、效率低下等问题，因此1979年卡特总统下令合并了很多政府机构中与紧急事务应对有关的职责部门，成立了联邦应急事务管理总署，由该机构统一负责危机应对工作。9.11事件后，为了加强国土安全，2003年布什总统发布命令，联邦应急事务管理总署与其它22个联邦机构共同组成国土安全部。目前，联邦应急事务管理总署是国土安全部四大部门之一，权力很大，甚至被人称为美国的“秘密政府”。由美国危机应对机构的历史演变过程我们可以看到，美国的危机应对机构是由分散到集中，又集中到统一，由统一到强大的过程，目前我国的危机应对机构应如何改革，应如何发展，美国的做法值得我们深入研究与借鉴。

三、社会危机感和社会风险意识强，注重对民众进行危机教育与训练

许多发达国家都认为当前的社会风险无处不在，各种危机随时都会给正常的社会秩序造成冲击和破坏。正如1983年由国际法协会组织的一项调查报告所指出的：“可以毫不夸张地说，在最近历史的任何时期，人类中的相当一部分生活在紧急状态之下”。正是这种危机意识与风险意识，使发达国家特别注重对危机的预防与应对。首先，重视对社会危机和风险的研究。美国等西方发达国家政府在第二次世界大战后开始重视社会危机管理方面的研究，最初西方对危机管理的研究主要是国家安全和国际关系等政治领域，后来也开始注重与灾害有关的一些专业技术领域的研究，如洪水、飓风、地震、火灾等各类灾害的预防和紧急救援等，并注重从公共管理方面对危机事件进行研究。许多大学开设了危机管理专业，开展学历教育和培训；其次，加强社会公众的危机意识。如在日本，为提高民众对灾害的防御意识，政府把防灾救灾知识的普及教育放在首位，支持民间自发的防灾活动，为民间开展防灾事业创造良好环境。每年的9月1日是日本的防灾日，每到这一天，全国各地都会参加政府组织的大规模防灾演习，演练发生地震时，各地应该如何参加和组织救灾救援；再次，对民众进行危机教育与训练，加强公众的危机应对能力。为了尽量减少危机对社会带来的冲击与破坏，许多国家都注重对民众进行教育与训练，增强民众的危机应对能力，并把接受教育与训练作为民众的法定义务。如韩国《民防卫基本法》规定，民防卫队员每年需接受10天共50小时的教育训练。收到参加教育训练命令的民防卫队员必须在规定的时间内参加训练，服从民防卫队长和教官的指挥。韩国《民防卫基本法》还规定了违反教育训练规定的法律责任，韩国《民防基本法》规定，无正当理由不参加民防训练、不响应民防准备命令或妨碍执行任务者，处以5万元以下的罚款或者处以惩役、拘留。

四、各种救灾力量在危机应对过程中职责清晰、分工明确，确保危机应对行动有条不紊的进行

在日本、美国等国家，各种救灾力量在危机应对中有明确的职责，彼此密切配合、分工协作，共同抵御灾害的侵袭。如美国，在重大危机发生时，美国一般都会出现三种应对力量，即警察、消防和红十字会，他们按照自己的职责井然有序地进行份内的工作，警察主要是负责维持秩序，消防负责抢救和救援，红十字会主要负责后勤服务工作。再如日本，在重大灾害面前，日本的危机应对力量主要有自卫队、警察和消防、社会团体等几种救援力量。以2007年的新地震为例，地震发生后半小时，自卫队就派出救援队伍赶赴受灾现场。自卫队在救灾初期的主要任务是检查现场、救助遇难者和看护伤员，当由警察与消防组成的救援队赶到现场后，其主要任务慢慢转向运输救援物资、供水、发放食物和安排灾民洗澡等；地震发生后，邻近各地警事厅与消防厅立即成立紧急救援队，开赴灾区执行紧急救援工作；社团法人日本煤气协会在地震发生后，马上成立对策本部，抽调技术人员组成支援部队，迅速派到现场从事维修、供气等工作。另外，志愿者救援过程中也发挥了十分重要的作用，在这期间共有9万多名志愿者参与救灾工作。