国外水电发展概况及对我国水电发展的启示 （六）——澳大利亚大坝安全管理

贾金生 ， 徐 耀 ， 郑璀莹

（1.中国水利水电科学研究院，北京 100038；2.中国大坝协会，北京 100038）

1 澳大利亚大坝建设概况

澳大利亚的大部分国土属于干旱或半干旱地带，每年雨量的变化幅度很大，分布很不均匀。这就需要修建水库大坝来调蓄利用这些时空分布不均的降雨资源。截止到2002底，澳大利亚全国共有499座大坝，总库容为936亿m3，总装机容量为7553MW，总年发电量为17725GWh。坝高30m以上的大坝共有207座，其中坝高100m以上有11座，最高坝为修建于1979年的维多利亚州的Dartmouth土坝（H=180m）。在已建大坝中，土坝和堆石坝最多，分别为217座和141座。坝高、坝型的具体分布见表1。大坝平均年龄约为50年，历史最悠久的为修建于1857年的维多利亚州的Yan Yean土坝（H=10m）和新南威尔士州的Parramatta拱坝 （H=15m）。在各个州中，新南威尔士州拥有大坝数量最多 （136座），接下来依次为昆士兰州（99座）、维多利亚州 （97座）、塔斯曼尼亚州（86座）、西澳大利亚州 （49座）、南澳大利亚州（29座）、 北领地（3座）。

2 澳大利亚大坝安全管理

澳大利亚政府为联邦制，有六个州及两个领地。联邦政府没有统一的《水法》，水资源的管理主要是各州的责任，其中包括关于大坝的安全管理。目前，新南威尔士州、昆士兰州、维多利亚州、塔斯曼尼亚州、以及首都领地都已经制定了 《水法》或专门的 《大坝安全法》，而西澳大利亚州、南澳大利亚州、以及北领地还没有相关的立法。

在已经立法的州，大坝业主负责大坝的安全，并有专门的政府机构监督大坝业主对大坝安全法律、法规的执行情况。例如，新南威尔士州早在1978年就通过了《大坝安全法》，随后在1979年成立了大坝安全委员会负责州内的大坝安全监管工作。大坝安全委员会由9名来自各个相关领域的专家组成，委员会主席由州政府指定。大坝安全委员会有若干下属分会，包括监察分会、采矿分会、水文分会、应急管理分会等。大坝安全委员会主要负责对大坝安全进行监管以及编制可接受的大坝安全标准。大坝安全委员会根据《大坝安全法》以及后来在1992年通过的《采矿法》两项法规来开展大坝安全监管工作。具体的大坝安全管理工作则由大坝业主负责，大坝业主必须服从大坝安全委员会设定的大坝安全标准，需要确保大坝风险在可容忍的范围内。此外，由于澳大利亚矿产资源丰富，采矿业十分发达。大坝安全委员会负责管制大坝及库区附近的采矿活动，防止这些采矿活动损害大坝与水库的安全。

在没有立法的州，由相关的水务公司管理大坝安全。例如，在西澳大利亚州，由西澳水务公司负责管理全州各地的大坝。西澳水务公司是一个联营企业，建于1996年，在由水资源管理办公室、水资源和河流委员会、环保局和卫生部构成的体系下运作。由于该州缺乏大坝安全法规，在公司内部组建了一个大坝安全指导委员会，确保能为公司高层和管委会提供权威性建议，并且制定合适的标准。大坝安全指导委员会由公司主要有关各方组成。在成立之初，该委员会就完全按照澳大利亚大坝委员会发布的《大坝安全管理导则》制定了一套公司大坝安全管理条例。虽然没有专业监管机构对西澳水务公司的大坝安全管理工作进行监督，但是西澳水务公司利用内部审查与外部审查来揭示自己的不足，集中了解面临的风险，积极完善大坝安全管理措施。

澳大利亚大坝委员会在大坝安全工作中发挥着重要作用。澳大利亚大坝委员会组织主持制定了《大坝安全管理导则》（2003年），为大坝安全管理的参与者提供了很好的指导，在行业内被广泛认可和使用，各州的大坝安全管理都借鉴参考了 《大坝安全管理导则》。早在1976年澳大利亚大坝委员会就主持制定了《大坝安全管理导则》，后来分别在1994年和2003年进行了两次修订，修订本对大坝安全的要求，不仅在于大坝的设计和施工，而且还形成了一个大坝长期安全巡检复查的体制。除了《大坝安全管理导则》，澳大利亚大坝委员会还组织编制了其他相关导则，包括 《大坝地震设计导则》（1998年）、《大坝可接受防洪能力选择导则》（2000年）、《大坝溃决后果评价导则》（2000年）、《大坝环境管理导则》（2001 年）、 《风险评价导则》（2003 年）等。这些技术导则组成了一套系统的、完整的大坝安全评价体系，在技术层面很好地支持了澳大利亚的大坝安全管理。

3 澳大利亚大坝风险管理

随着人类社会的发展，水库大坝风险的内涵也在不断延伸，从以前单纯的工程安全演变为工程与人类、社会、环境安全。由于风险管理的理念与原则适应社会发展的需要，近年来，大坝风险管理技术在世界范围内得到了快速的发展。

风险是指大坝对作用于生命、健康、财产和环境负面影响的可能性和严重性的量度，是不利事件可能性与危害后果的乘积。风险管理是指通过用于管理、控制风险的一整套政策和程序，对风险进行识别、评估、处理和监控的系统管理过程。风险管理技术的优点在于它是一个理性系统的过程，增加了对大坝安全的全面了解，特别是大坝对下游影响的了解；分析中考虑了所有荷载情况，也处理了各种不确定性；风险可作定量比较，有助于除险加固工程的排序等。

澳大利亚的大坝风险管理处于国际领先水平，已经在相当数量的水库大坝上得到应用，在大坝安全管理中发挥了非常重要的作用。早在1987年，澳大利亚大坝委员会专门成立一个工作小组负责编写大坝风险评价导则。1994年，澳大利亚大坝委员会正式颁布了《风险评价导则》，为大坝风险评价的应用提供了概念性基础，但没有提供进行风险评价的细节指南。1995年以来不断对导则进行修订，2003年完成了新导则。新导则更加注重风险评价的实际应用，提供了大坝风险管理的一般性框架，确定了风险确认、风险分析、风险评估和风险处置过程中的主要步骤。风险评价工作中涉及到的其他导则包括《大坝地震设计导则》（1998年）、《大坝可接受防洪能力选择导则》（2000年）、《大坝溃决后果评价导则》（2000年）等。

澳大利亚大坝委员会指出大坝风险评价与管理并不是要替代传统的基于标准的方法，而是对传统方法的增强，进一步提高大坝安全管理水平。在澳大利亚，风险评价与管理已经在相当数量的水库大坝上应用。在昆士兰州，已在三分之二的水库大坝上应用。群坝风险评价也已经在澳大利亚的几个大坝群中应用。大坝风险评价在应用上可以分为两个层次：群坝风险评价与个坝风险评价。群坝风险评价主要是对某一管辖范围内的大坝的风险进行比较，确定优先进行个坝风险评价的工程、资金流向、加固排序等。相对群坝风险评价，个坝风险评价对大坝风险分析更加详细深入，涉及到的溃坝概率分析与后果分析也非常严格。个坝风险评价通常对一座大坝的风险状况要有结论性的评价。基于风险评价结果，如果风险过高，则采用工程和非工程措施相结合的优化方案，把大坝风险降低到可以接受的水平。

4 总 结

进入21世纪后，澳大利亚新的水库大坝工程建设很少，主要工作重点已转移到工程的运行管理方面，已经建立了比较完善的大坝安全管理体制和法规指南体系。澳大利亚将风险评价与管理技术引入到大坝安全管理中，增强了传统的基于标准的评价体系，进一步提高了大坝安全管理水平，并已经在相当数量的水库大坝上得到应用，发挥了非常重要的作用。澳大利亚成功的大坝安全管理主要表现在以下三方面：

（1）关于大坝安全管理体制

澳大利亚政府为联邦制，水资源的管理主要是各州的责任，其中包括关于大坝的安全管理。在已经立法的州，大坝业主负责大坝的安全，专门的政府机构负责制定有关的标准和准则，并监督大坝业主对大坝安全法律、法规、标准和准则的执行情况。在没有立法的州，由相关的水务公司管理大坝安全。因缺乏大坝安全法规，水务公司制定相应制度并对自身运作进行审查，包括内部审查和外部审查。此外，澳大利亚大坝委员会在大坝安全技术工作中发挥了重要作用，主持制定了一系列技术导则，为大坝安全管理的参与者提供了很好的指导。

（2）关于大坝法规指南体系

澳大利亚联邦政府没有统一的 《水法》，部分州已制定自己的《水法》或专门的《大坝安全法》，清楚地规定了监管机构的权利和职责，并对其履行职责所需的人力、财力等资源配备加以明确。有关大坝安全管理的技术导则主要是由澳大利亚大坝委员会负责组织编制，包括 《大坝地震设计导则》（1998年）、《大坝可接受防洪能力选择导则》（2000年）、《大坝溃决后果评价导则》（2000年）、《大坝环境管理导则》（2001年）、《大坝安全管理导则》（2003年）、《风险评价导则》（2003年）等。这些技术导则组成了一套系统的、完整的大坝安全评价体系，在技术层面很好地支持了大坝安全管理。

（3）关于大坝风险评价与管理

澳大利亚的大坝风险评价与管理处于国际领先水平，在风险评价的法规标准建设方面形成了较为完整的体系，在实际应用方面已经积累了很多经验。大坝风险评价与管理是对已有传统的安全管理方法的增强，增加了对大坝安全的全面了解，不仅关注大坝的工程安全，而且关注大坝区域内的居民、经济、环境、社会等安全。大坝风险管理技术在澳大利亚的成功应用，证明了该技术的有效性，是进一步提高大坝安全管理的有效工具。

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