有关北极渔业资源养护与管理的法律问题分析＊

唐建业 赵嵌嵌

(上海海洋大学海洋政策与法律研究所,上海 201306)

有关北极渔业资源养护与管理的法律问题分析＊

唐建业 赵嵌嵌

(上海海洋大学海洋政策与法律研究所,上海 201306)

气候变暖将提高北极海域的初级生产力,影响北极海域鱼类资源的洄游与分布,促使北极海域渔业生产商业化。在北极海域还没有一个全面的区域渔业协定及其组织的情况下,根据《联合国海洋法公约》和《联合国鱼类种群协定》,北极海域各沿海国和对北极公海渔业资源有兴趣的非北极国家有义务进行合作,养护和管理北极鱼类资源。北极理事会及其他区域渔业管理组织的管理实践使北极渔业管理前景存在不确定性。理论上,我国与北极渔业之间仅受《联合国海洋法公约》调整。鉴于北大西洋海域区域渔业管理实践以及我国远洋渔业生产能力,北极海域中北太平洋的分区域以及北冰洋海域应该是我国关注的重点。为此,建议北极科学考察中增加北极生物资源调查与研究,既可以为我国日后发展北极渔业做好准备,也可以为我国参与北极事务提供新的理由,增大我国在北极事务管理过程中的声音和影响力。

北极;渔业资源;联合国海洋法;联合国鱼类种群协定

全球气候变暖,使北极海域从一个冰封地区转变为部分海域出现季节性无冰。这种环境的变化,除将引起对北极海洋生态、当地土著居民生活等方面产生负面影响外,使北极的能源、渔业、航运、旅游等资源的利用成为可能。[1]

就渔业资源而言,气候变暖将可提高北极海域的初级生产力,影响北极海域鱼类资源的洄游与分布,促使北极海域渔业生产商业化。目前,北极海域还没有类似《南极生物资源养护与管理公约》的区域性渔业条约,但有必要在商业渔业正式开始之前,各相关国家就该海域渔业资源的养护与管理达到一致,以防止过度捕捞或其他生存破坏。因此,北极渔业资源的养护与管理问题也成为北极国家与相关非北极国家之间争议的焦点之一。

为此,本文根据《联合国海洋法公约》、《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群规定的协定》(以下简称《联合国鱼类种群协定》),结合相关区域渔业管理组织的实践,分析北极渔业资源的养护与管理可能性,以及我国与北极渔业之间的关系。

一、北极海域与北极渔业

(一)北极海域

到目前为止还没有一个关于北极与北极海域的统一的定义。在地球最北端是北冰洋(Arctic O-cean),它是全球4大洋中面积最小的一个,四周由大陆环绕,形成了许多浅而宽的边缘海。北冰洋有8个附属海,即挪威海(Norwegian Sea)、格陵兰海(Greenland Sea)、巴伦支海(Barents Sea)、喀拉海(Kara Sea)、拉普捷夫海(Laptev Sea)、东西伯利亚海(East Siberia Sea)、楚科奇海(Chukchi Sea)和波弗特海(Beaufort Sea)。

北冰洋与这些附属海构成一个完整的海洋生态系统,因此本文借鉴北极理事会(Arctic Council)下设的北极监测和评价项目(the Arctic Monitoring and Assessment Programme,AMAP)对北极海域的定义,即北极海域是指北极圈(北纬66度32分)内的海域,但在亚洲部分指北纬62度以北海域、在北美部分指北纬60度以北的海域。

在相关沿海国根据《联合国海洋法公约》主张200海里专属经济区后,上述定义的北极海域可能出现四个公海区域,即挪威海、巴伦支海、白令海以及北冰洋。

(二)北极渔业

北极海域常年温度低,因此,海域初级生产力低,浮游生物少,鱼类的种类和数量较少。仅在巴伦支海和格陵兰海海域因处在寒暖流交汇处,营养盐类丰富,鱼类较多,为世界较好渔场之一。总体上,北极海域鱼类种群有:太平洋毛鳞鱼(Mallotus villosus)、格陵兰鳙鲽 (Reinhardtiushippoglossoides)、北方长额虾(Pandalus borealis)、北鳕(Boreogadus saida)、大西洋鳕(Gadus morhua)、黑线鳕(Melanogrammus aeglefinus)、狭鳕(Theragra chalcogramma)、太平洋鳕(Gadus macrocephalus)、蛛雪蟹(Chionoecetes opilio)等,以及鲱鱼、鲑鱼和大王蟹等。[2]

目前,北极渔业主要集中在东北大西洋(巴伦支海和挪威海)、中北大西洋(冰岛和格陵兰岛外海域)、加拿大西北部(纽芬兰和拉布拉多海)和北太平洋(白令海)。前三者集中在北大西洋海域,其中格陵兰岛外海域和加拿大西北部渔业是完全意义上的北极渔业。[3](P692-693)

根据北极气候影响评估(ACIA)的研究报告,适度的温度上升,将有利于北极渔业。尽管无法准确地预测气候变化对海洋渔业资源影响的程度,但适当的升温将有助于改善北极商业鱼类种群的生存条件。适度的变暖将提高北极海域的第一、第二生产力,这可能是由于覆盖冰层的减少提升了海域的初级及次级生产力以及增加其生活空间。这种改变可能有利于改善一些重要商业捕捞鱼类种群的生存环境,影响鱼类的生长速度;同时也可以导致部分海洋生态系统的变换以及鱼类种群的组成。[3][4]

二、北极渔业与国际法

众所周知,北极区域有8个国家,他们分别是:加拿大、美国、丹麦(代表格陵兰岛)、俄罗斯、挪威、冰岛、芬兰和瑞典。其中,前5个国家为北冰洋沿海国,他们于2008年5月在丹麦外交部长和格陵兰总理的邀请下在格陵兰岛举行了北冰洋会议,发表了《伊卢里萨特宣言》(Ilulissat Declaration),认为海洋法(the law of the sea)为解决北冰洋各项事务提供了良好的法律框架。

(一)《联合国海洋法公约》

尽管美国至今还没有加入《联合国海洋法公约》,但《联合国海洋法公约》关于专属经济区制度、公海等内容因成为国际习惯法的一部分而同样可以适用于美国。

首先,《联合国海洋法公约》在第五部分规定,沿海国对其专属经济区内的生物资源享有主权权利(第56条),但负有养护和合理利用这些生物资源的义务(第61条和第62条)。具体而言,对针跨界鱼类种群,“沿海国和在邻接区域内捕捞这种种群的国家,应直接或通过适当的分区域或区域组织,设法就必要措施达成协议,以养护在邻接区域内的这些种群”(第63条第2款);对高度洄游种群,沿海国应与相关国家“直接或通过适当国际组织进行合作,以期确保在专属经济区以内和以外的整个区域内的这种鱼种的养护和促进最适度利用这种鱼种的目标”(第64条第1款);对于溯河洄游鱼类,则鱼源国负有主要利益和责任,原则上不允许在公海捕捞这些鱼类(第 66 条)等。

其次,《联合国海洋法公约》在第七部分对公海捕鱼国进行规定。确认了公海对所有国家开放,公海捕鱼是公海自由之一,但也为公海捕鱼设定了附加条件(第87条),除其他外,必须受沿海国权利、义务和利益的限制(第116条第b项)、合作养护公海生物资源的义务(第118条、第119条)等。

(二)《联合国鱼类种群协定》

尽管美国因各种原因没有能够加入《联合国海洋法公约》,但该国还是较早地于1996年8月21日批准了《联合国鱼类种群协定》。其他北极国家也分别批准或加入该协定,挪威于1996年12月30日批准了《联合国鱼类种群协定》;冰岛于1997年2月14日批准;俄罗斯于1997年8月4日批准;加拿大于1999年8月3月批准;瑞典、芬兰、丹麦于2003年12月19月批准。因此,北极国家应遵守《联合国鱼类种群协定》相关规定,养护与管理北极渔业资源。

《联合国鱼类种群协定》是一个与《联合国海洋法公约》相互独立的全球性渔业协定,它细化、加强了《联合国海洋法公约》关于跨界和高度洄游鱼类种群的规定,并在一定程度上有所发展。《联合国鱼类种群协定》明确规定了生态原则和预防性措施是养护与管理两种鱼类种群的基本原则(第5条);提出了养护与管理措施应不互相抵触,以解决沿海国与公海捕鱼国之间的冲突(第7条);将区域渔业管理组织作为协定目标的基石,提出“对渔业有兴趣的国家”方可成为区域渔业管理组织的成员,也只有这些成员国才可以捕捞适用养护措施的渔业资源(第8条),非成员方的渔船不得捕捞上述渔业资源,非成员方应在此方面给予合作(第17条)等。此外,《联合国鱼类种群协定》还规定了比较完善的实施机制,包括船旗国、港口国、非船旗国公海执法检查等,以保证“鱼类种群的长期养护与可持续利用”。

(三)联合国粮农组织(FAO)文件

除此之外,1995年 FAO《负责任渔业行为守则》及其框架下的各个“国际行为计划”也为各国进行渔业养护与管理提供了具体的指南。它们尽管是一种“软法”,但其中一些内容已经被全球性及区域性条约所吸收或援引,逐渐具有一定的法律约束力,如2009年11月FAO大会通过的《关于预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕捞的港口国措施协定》。[5]

综上所述,基于北极渔业资源主要为跨界鱼类、溯河洄游鱼类等的特点,根据《联合国海洋法公约》和《联合国鱼类种群协定》,北极海域各沿海国和对北极公海渔业资源有兴趣的有义务进行合作,养护和管理北极鱼类资源;在目前还没有区域渔业管理组织的情形下,应“合作设立这种组织或达成其他适当安排,以确保此一种群的有效养护和管理”;同时有义务“通知他们知道对提议的这种合作组织或安排的工作真正感兴趣的其他国家”,以便使他们参加。在具体养护与管理措施方面,应采取生态原则和预防措施(precautionary approach),以实施渔业资源的长期养护与可持续利用。

三、相关区域渔业管理组织

尽管目前在北极海域还没有一个全面的区域渔业协定及其组织,但北极海域中一些分区域海域已经为一些区域渔业管理公约所覆盖。这些涉及北极海域的区域渔业管理组织,大致可以分成两类:一类是明确规定适用于北极部分海域的;一类是没有明确表示适用于相关北极海域的。

第一类区域渔业管理组织有:西北大西洋渔业组织(NAFO)、东北大西洋渔业委员会(NEAFC)、北大西洋鲑鱼养护组织(NASCO)、北太平洋溯河渔业委员会(NPAFC)、国际太平洋鳙鲽渔业委员会(IPHC)等。除此之外,在白令海,除中西太平洋渔业委员会(WCPFC)外,在该海域还存在2个双边协定和2个多边协定:1953年《北太平洋鳙鲽渔业公约》、1985年《美国和加拿大政府间关于太平洋鲑鱼条约》;1992年《北太平洋溯河鱼类种群养护公约》与1994年《中白令海狭鳕资源养护与管理公约》。它们分别针对鲑鱼、鳕鱼、鳙鲽等特定鱼类资源。

第二类区域渔业管理组织有:中西太平洋渔业委员会(WCPFC)、大西洋金枪鱼委员会(ICCAT)。根据《有关养护与管理中西太平洋高度洄游鱼类种群公约》第3条和《养护大西洋金枪鱼国际公约》第1条,这两个金枪鱼组织还没有确定具体北部界限。因此,如果在太平洋和大西洋两大洋的北极海域出现金枪鱼资源,则这两个组织将可以对此海域制定与实施相关的养护管理措施。因此,可以认为全球气候变暖导致这些高度洄游鱼类种群向北迁移,则WCPFC和ICCAT会将其实际管辖范围延伸到北极海域。

这种分鱼类种群或分区域的区域渔业管理实践可能为未来北极渔业生态管理带来挑战。

四、北极理事会与北极渔业

北极理事会(Arctic Council)是目前相关国家讨论北极事务的主要平台。它于1996年在加拿大渥太华成立,改变了以前仅在1991年北极环境保护战略(AEPS)的基础上各国进行合作,同时扩大了合作的范围,增加了北极的可持续发展等内容,但不涉及军事安全问题。北极理事会由三类参加者:成员国、永久参加者、观察员。8个北极国家是其成员国,3个代表土著居民的组织是其永久参加者。

在北极理事会框架下,与渔业相关的机构是养护北极动植物工作组(Conservation of Arctic Flora and Fauna,CAFF),它是北极理事会下设的6个工作组之一,它的工作受其养护北极生物多样性战略计划指导。

在2007年的北极高级官员会议上,美国提请北极理事会关注美国议员通过的关于讨论北极渔业管理协定的决议,但没有引起其他各国的注意。[6]这当初被解读为北极理事会可能不是讨论渔业养护与管理的合适场所。[2]值得注意的是,2009年4月的北极理事会第6次部长会议在挪威发表的特罗姆瑟宣言(Troms?Declaration)及北极高级官员会议对包括渔业在内北极自然资源进行了关注,强调北极自然资源利用对当地土著居民生存以及当地社区发展等的重要性。

这种态度的转变,可以解读为,北极理事会注意到了气候变温可能导致商业渔业的开发,但基于目前还无法预测何时或在何处商业渔业可以发展,目前对渔业的关注主要是出于海洋生态系统的保护角度以及促进对其认识的角度,而非出于北极渔业资源养护与管理的角度。因此,目前北极理事会是否会将渔业养护与管理纳入其管理范围,可能需要取决于北极国家对此问题的态度,同时也取决于该组织与非北极国家的关系。

由于北极理事会的成员资格仅限于8个北极国家,(其中仅是5个国家是北冰洋的沿海国),如果将其转型为区域管理组织(不论是海洋环境管理,还是渔业管理,还是综合的区域管理),则需要修改其组织结构,允许非北极捕鱼国家的加入,并就组织宪章进行谈判。这可能会触及8个北极国家认为的他们在北极的固有的、优先的利益,难度很大。

五、我国与北极渔业资源之间的关系

如前所述,《联合国海洋法公约》关于专属经济区和公海捕鱼自由的相关规定以及《联合国鱼类种群协定》可适用于北极渔业资源养护与管理,但由于我国还没有批准《联合国鱼类种群协定》,因此,理论上,我国与北极渔业关系仅受《联合国海洋法公约》调整,即我国依《联合国海洋法公约》享有包括北冰洋公海海域在内的北极公海海域的捕鱼自由。鉴于我国于1996年11月6日签署了《联合国鱼类种群协定》,并作出声明,因此根据《维也纳条约法公约》第18条规定,我国在没有批准《联合国鱼类种群协定》前,“负有义务不得采取任何足以妨碍条约目的及宗旨之行动”,即北极海域跨界鱼类种群的“长期养护与可持续利用”。

除上述内容外,我国于1925年7月1日加入1920年《斯匹次卑尔根群岛条约》(Treaty concerning the Archipelago of Spitsbergen)。根据该条约第2条,我国可平等地享有斯匹次卑尔根群岛附近海域的捕鱼权。斯匹次卑尔根群岛位于北冰洋、巴伦支海、挪威海和格陵兰海之间,在北纬74度至北纬81度之间,属于北极圈海域内。因此,我国可依此享有在北冰洋中斯匹次卑尔根群岛附近海域(非公海海域)的捕鱼权。

实际上,鉴于北大西洋海域区域渔业管理实践以及我国远洋渔业生产能力,北极海域中北太平洋的分区域以及北冰洋海域应该是我国关注的重点。相比大西洋海域,北极海域中北太平洋部分距离我国更近,国内渔船可直接利用该海域渔业资源,而且我国在此部分海域有生产历史。我国自1987年开始在北大西洋及白令海等海域捕捞狭鳕资源,后因狭鳕资源出现明显波动,中、日、韩、波、美、俄等六国从1991年起开始就白令海公海狭鳕资源养护与管理进行协商,从1993年1月1日开始暂停在白令海公海捕鱼狭鳕资源。到目前为止,根据1994年《中白令海狭鳕资源养护和管理公约》规定,该海域的狭鳕资源仍未达到开放捕捞的要求,处于暂停状况。[7](P161-163)除此之外,我国北太平洋远洋鱿钓渔业自20世纪80年代末开始发展,目前每年在此海域从事生产渔船数量约在400艘左右,成为北太平洋最主要的鱿鱼资源利用国家。[8](P115)另一方面,随着全球气候变化,北太平洋相关渔业资源数量可能增加,分布范围可能北移,进入北极海域,可能形成可利用的渔场。因此,北极这部分海域的渔业资源应是我国处理北极事务中加以关注的内容之一,在今后的北极科学考察中应注重北极生物资源调查与研究。

从南极管理发展的过程中可以发现,科学研究在其中发挥着重要的作用。尽管北极与南极存在诸多差异,但可以认为两极在这一点上存在着一定的共性。尽管我国于2004年7月28日建成了北极黄河科学考察站,并于2007年和2009年两次以观察员身份参与北极理事会部长会议,但作为一个非北极国家,在北极国家想把北极事务保持在地区范围而非像南极那样国际化的情况下,我国参加北极事务管理面临不少的阻碍。在此情况下,在北极科学考察中增加北极生物资源调查与研究,既可以为我国日后发展北极渔业做好准备,也可以为我国参与北极事务提供新的理由,增大我国在北极事务管理过程中的声音和影响力。

[1]Paul Arthur Berkman and Oran R.Young.Governance and Environmental Change in the Arctic Ocean[J],Science,324(2009):339-340.

[2]E.J.Molenaar,R.Corell.Arctic Fisheries:Background Paper for the Arctic TRANSFORM project of the European Commission[R],Ecologic,9 February 2009:9,26.[3]ACIA.Arctic Climate Impact Assessment[M],CambridgeUniversity Press,2005.

[4]William E.Schrank.The ACIA,climate change and fisheries[J],Marine Policy 31(2007):5-18.

[5]唐建业.港口国措施协定评析[A].傅崐成.中国海洋法评论[C].香港:中国评论文化有限公司,2009.107-123.

[6]Final Report of Meeting of Senior Arctic Officials[R],28-29 November 2007,Narvik,Norway,p.12.

[7]乐美龙.渔业法规与渔业管理(下册)[M].北京:中国农业出版社,2004.

[8]季星辉.国际渔业[M].北京:中国农业出版社,2001.

Abstract:Global warming will improve the primary productivity in Arctic marine areas,affect migration and distribution of Arctic fish stocks,and make Arctic commercial fishing possible in the near future.Given the fact that there is not a comprehensive regional fishery convention and coordinating management organization in Arctic marine areas,and in light of requirements of United Nations Convention on the Law of the Sea(UNCLOS)and United Nations Fish Stocks Agreement,the Arctic states and non-Arctic states with an interest in Arctic fishery resources are liable to cooperate in order to conserve and manage these Arctic fisheries resources.Recent change in the attitude of Arctic Council and divergences in mandates of several regional fishery management organizations make complicated the prospect of Arctic fishery management.Theoretically,only UNCLOS can be applicable to the relation of China to Arctic fisheries.It is deemed that the North Pacific portion of Arctic marine areas and Arctic Ocean should be the potential alternatives for China’s fishery industries,in terms of regional fishery management practices in the North Atlantic Ocean and the capability of China’s fishing fleet.Therefore,it is suggested that investigation and research on Arctic marine resources be included in China’s Arctic scientific investigation.Such scientific inputs in Arctic fisheries will pave a way for China’s commercial fishing in the Arctic and offer another ground for China’s involvement in the Arctic affairs,and having a voice and influence in the Arctic governance.

Key words:the Arctic;fishery resources;United Nations Convention on the Law of the Sea(UNCLOS);United Nations Fish Stocks Agreement

责任编辑:周延云

Legal Issues about Conservation and Management of Arctic Fishery Resources

Tang Jianye,Zhao Qianqian
(Institute of Marine Policy&Law,Shanghai Ocean University,Shanghai 201306,China)

DF969

A

1672-335X(2010)05-0011-05

2010-07-16

唐建业(1976- ),男,江苏泰州人,上海海洋大学海洋政策与法律研究所副教授,主要从事海洋法和国际渔业法研究。