美国进步时代经济—社会转型与国家治理体制改革＊

滕白莹

(北京大学政府管理学院,北京100871)

美国进步时代经济—社会转型与国家治理体制改革＊

滕白莹

(北京大学政府管理学院,北京100871)

19世纪末20世纪初,美国开始进入急剧的经济—社会转型期,工业化、城市化改变了原有的生产模式和社会结构。公司霸权、政治腐败、贫富分化导致了转型期的种种治理危机。美国进步时代政府治理体制改革是在市场—国家—社会三维结构下展开的,国家是唯一能够平衡和控制社会与市场之间张力的要素。但是国家能力的获得并非必然。根据进步时代改革的经验,加强转型期国家能力建设有两个途径,首先要保证官僚机构的廉洁,防止政府受到利益集团的俘获,保证国家的自主性;其次,针对转型国家容易出现制度真空的情况,国家可以在法律的框架里,增加制度供给,提高国家执行法律的能力。

美国进步时代;经济—社会转型;国家能力

进步时代是美国现代化进程中经历的首次经济—社会大转型,这次转型肇始于工业化飞速发展的时期。19世纪中后期的南北战争和西进运动促进了国家的统一和国内市场的融合,为资本主义的展开扫除了内部障碍。工业化取代了传统上以农业文明为基础的生产关系格局和社会秩序调节方式,大批的农民从农村蜂拥到城市,投入到机器大工业的生产当中,而资本的增值恰恰依赖于工人和机器的结合。资本从分散到集中,从自由到垄断,是进步时代经济体制转型的标志。公司垄断霸权为了维持和扩大其市场统治地位,进而将触角伸向政治和社会领域,政府遭到了垄断资本家的俘获,但却没有足够的国家自主性和国家能力来摆脱俘获,应对转型期出现的治理危机。政治精英也逐渐意识到自由市场经济、有限政府理念的局限性,在面对市场失灵、政治腐败和社会失范的压力下,要想维护资本主义的统治秩序,实现对社会和经济的有效治理,需要在市场、国家、社会的三维结构中突出国家能力建设在平衡和控制社会与市场之间张力时无可替代的作用。

一、市场-国家-社会三维结构下的转型期治理危机

纵观人类近现代史,世界主要国家大致经历了两次大的历史转型和治理危机,其一是工业化转型,其二是后工业化转型,两次转型都对世界主要国家带来了大致相同的治理危机。尽管学界对“转型”的定义还存在很多争议,但大部分学者都承认这些“转换和变化”是发生在从传统社会发展到现代社会的过程中,源于经济和技术的进步、或者政治动荡等因素产生的社会、经济、文化变迁。美国进步时代的“转型”是典型的因应工业化和现代化而发生的经济——社会转型。经济方面,工业文明取代了农业文明,资本从分散到集中,从自由到垄断,是进步时代经济转型的标志;社会方面,城市化改变了社会结构,引起了大规模社会变迁,社会各阶层在意识形态和行为方式上发生分化,这是进步时代社会转型的表现方式。处在转型期的国家,通常会因为新旧社会制度、社会规范处于更替和交换过程中,而且,新的制度、规范发生作用的过程往往慢于旧的制度、规范失去作用的过程。这样,社会转型极易出现“制度真空”和“制度匮乏”,[1]同时转型期国家治理能力下降也是一个不争的事实,因此极易出现治理危机。

工业化和后工业化转型给国家带来的治理危机是指作为治理者的国家(政府)在特定时期无法有效地对社会矛盾和冲突进行控制和管理进而严重地影响到政府统治能力的一种状态。治理危机可能有两种基本的类型。其一,国家治理体制存在着不可克服的严重缺陷,并且自身无法进行有效的调整,因此,即使在社会经济条件不变的情况下也无法延续。解决这类治理危机的办法就是建立一套完善的治理方法和体制以取代之。另一种治理危机产生于社会经济结转型所带来的社会冲突,当这种冲突达到一定的程度,就会对现有的治理结构和治理能力产生挑战,治理体制要么崩溃,要么调整,以适应变化。前一种治理危机是系统性治理危机,涉及的问题是治理体制的选择和替换;后一种是转型的治理危机,涉及的问题是治理体制的适应性和转换能力。转型国家的治理危机主要表现为:1、国家基本制度解体,政权组织涣散,行政机能瘫痪,政府合法性下降;2、中央与地方权力界定失衡,地方政府、基层企业、家族势力获得了与中央政府分庭抗礼的能力;3、公共权力大幅度流失,私人暴力机构和有组织犯罪大量滋生,寻租和腐败现象蔓延;4、政府基本功能严重弱化,无法保证法律和政策的有效实施,无法有效提供公共产品和服务,以及无力实施必要的宏观调控与社会政策。[2]转型的治理危机如果不能及时化解或有效控制,就可能转化成系统性危机。[3]

在经济—社会结构性转型背景下,在面对市场失灵、政治腐败和社会失范压力的情况下,美国进步时代的国家建设,尤其是国家能力建设可以从几下几方面认识:

(一)转型期自由市场制度的张力和政府管制的反向运动

卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)在他的著作《大转型:我们时代的政治与经济起源》(The Great Transf ormation:The Political and Economic Origins of Our Time,1944)里,描述了欧洲文明从前工业社会到工业化时代的大转型,以及伴随其过程而发生的观念、意识形态、社会和经济政策的转换。波兰尼思想的逻辑起点是“嵌入”的概念,即经济并非像经济理论中说的那样是自主(autonomous)的,而是从属于政治、宗教和社会关系的。一种脱嵌(disembedding)的、完全自发调节的市场经济是一项乌托邦建构。要想创造一个完全按自发调节的市场经济,必然会造成社会和自然环境的毁灭。[4]因而,就近百年而言,现代社会由一种双向运动支配着:市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动(即把市场的扩张控制在某种确定方向上)。伴随着市场体系的快速扩张,同步的反向运动也在进行中。[4]市场力量的扩张或早或晚都会引发旨在保护人、自然和生产组织的反向运动;保护性立法与其他干预手段是这种反向运动的特征。[5]

美国进步主义运动的各项改革,可以说是为卡尔·波兰尼的思想提供了活生生的佐证。工业化、城市化、自由市场给我们带来的最大困惑是,它既带来了繁荣,又带来了各种社会、经济与环境问题,而且也会带来政治问题。美国19世纪末危机产生的根源恰恰来自于当时国内经济体系崩溃的威胁。当时自由市场的支持者所宣称的那种能够自我调节、达到均衡的市场机制是虚幻的,从来都没有存在过。转型期自由市场制度不受限制的张力需要通过以政府管制为特征的反向保护运动加以制约,阻止市场逻辑“脱嵌”的惯性。国家通过制度供给,制定法律和政策,以及再分配的方式,将市场重新“嵌入”到社会伦理关系中。

(二)转型国家的政府俘获与国家能力的强化

资本和生产的集中是自由放任经济带来的必然结果,这种情况发展到一定阶段必然引起垄断。占垄断地位的大集团除了可能联合起来通过价格操纵市场,刺激市场的“脱嵌”行为以外,进而会通过非法和私下交易对政府(包括管理机构和司法机构)政策形成施加影响,造成“政府俘获(state capture)”①政府俘获指的是企业通过向政府官员提供私人报酬来影响法律、规则和规章制度的选择的制定。这与行政腐败,以及通过向政府官员提供私人报酬改变法律执行过程的做法有所区别。通过俘获政府机构,企业就能够将它们自己的偏好变成整个市场经济博弈规则的基础,创造大量可能为特定部门和个人产生高度垄断收益的政策和制度扭曲,而这通常是以巨大社会成本为代价的。政府俘获概念描述了转型背景下政治与商业之间的一系列关系问题。引自:乔尔·S·赫尔曼著,叶谦,宾建成编译:《转型经济中对抗政府俘获和行政腐败的策略》,《经济社会体制比较》(双月刊),2009年第2期,第89-90页。的不利局面,引起政府官僚体制内部腐败蔓延,削弱国家对法律和政策的执行力。[6]

因此,当触及到政治制度基本面以及企业与政治精英的相互作用时,制定一种明确的对抗政府俘获的策略是转型期政治体制改革的重要关注点。[6]19世纪后半期是美国经济迅猛发展的时期,同时也是美国历史上政治腐败最为猖獗的时期。以政党分肥制为特征的政党政治为商业企业进行政府俘获提供了便利条件,获胜的党利用政府权力制定有利于本党和背后那些支持它的社会集团的政策,如进行财政资助,优先与某厂商签订合同,出卖政府的某些专卖权,把修筑公路等公共工程让某些有功的支持者承包等等。美国通过推行职业文官选拔录用制度和以功绩制为特征的文官管理制度,对实现基本的管理效率并使管理免受政党分肥制的影响至关重要,[7]削弱了党魁对文官的控制权,从法律和制度等方面改变了政策制定的过程,减少了政府受到俘获的机会,使政治体系的合法性得到公民的认可,为国家能力的强化创造了有利条件。

(三)转型期社会控制与国家能力的强化

由于社会流动性增加引起了社会分化、社会结构复杂化和社会利益多样化,进而导致社会转型发生。转型期社会,新旧社会制度、社会规范处于更替和交换过程中,一般来说,新的制度、规范发生作用的过程往往慢于旧的制度、规范失去作用的过程。这样,社会转型极易出现“制度真空”和“制度匮乏”,社会容易处于失范状态,社会成员感到摇摆不定和无所适从,[8]进而引发社会运动。所有现代社会运动都是随着现代国家建设、民族国家形成和资本主义发展这三个近代历史趋势而发展起来的。[9]在现代民族国家中,只有国家才有权力通过社会控制的方式来保护某些社会群体的利益,或树立和推广某些价值。

“社会控制”最早由美国社会学家罗斯提出。在《社会控制》一书里,罗斯指出,社会控制是一种由某种社会组织实施的、有意识的、有目的的社会统治系统。社会控制作为一种优于自然秩序的“人工秩序”,是通过舆论、法律、信仰、社会暗示、宗教、个人理想、社会价值观、伦理法则等多种手段来实施的;由于社会是不断变迁的,社会控制也必然要随之变迁。[10]

进步时代的美国,人口结构、移民涌入和社会贫富差距的增大带来的社会变迁,中产阶级因社会地位的改变而产生“焦虑”情绪,这些因素共同引致了19世纪末20世纪初美国社会运动的风起云涌。政府通过法律法规、意识形态、社会团体等渠道进行社会控制,有效地解决了诸如生产安全、消费安全、社会福利等领域内存在的主要问题,消解了许多潜在的社会运动对政权的威胁,维护了社会公平和社会正义等基本的价值观。

通过以上分析可知,国家在制度变迁过程中是一个关键的主体,国家的行为目标对转型的方向和过程有着决定性影响,掌握国家权力的美国政治精英们面对当时出现的市场失灵、政府俘获和社会冲突有权选择是放任危机对政治系统的破坏还是调整以应对危机的挑战。作为传统上奉行有限政府理念、自由市场经济和社会达尔文主义的联邦制政府,美国的政治精英们面对19世纪末突如其来的大规模社会转型,开始变得无所适从。就市场的运行规律来看,市场经济自身不能进行自我调节,所谓的市场原教旨主义,更多的只是人们的一种信仰,并没有任何理论和经验上的依据。市场运行过程会倾向于过度调节,从而导致泡沫的破裂,19世纪末美国尽管迎来了市场的高度繁荣,但也造成了1873年和1893年两次严重的经济危机以及公司霸权的确立。以“政党分赃制”为建制的政权统治基础,给公司垄断霸权俘获政府大开方便之门。受到俘获的政府会导致自身治理能力,即国家能力的削弱和官僚体制内部腐败的蔓延。在这种情况下,即使政府想要采取“反向性保护运动”以扼制市场失灵,也没有足够的自主性和国家能力来对经济进行管制。另外,与工业化相伴生的城市化改变了美国的人口结构,农业人口大批地涌入城市揭开了社会转型的进程,城市公共服务和公用设施的负荷骤然增加,失业、贫困、劳资纠纷为政府实施社会控制设置了重重障碍。由此可见,自由市场经济是引发政府俘获和社会运动的根本原因,政府俘获造成了国家能力和国家自主性的削弱,降低了国家的社会控制和经济管制能力,市场-国家-社会三维结构的失衡引发了转型期治理危机的发生。

二、为何国家能力是平衡市场-国家-社会结构不可替代的因素

(一)影响国家能力的要素

严重的危机过后,人们开始重新审视和评价国家职能的范围与国家能力的强度之间的关系。国家能力作为一种国家将自身意志转化为现实的能力,②这里采用王绍光和胡鞍钢教授给“国家能力”作出的定义。用公式表达则是:

从公式可以看出,国家能力受两个变量的影响。一是国家希望达到的干预范围,在这里可以解释为国家职能行使的范围,或国家活动的范围。③福山的解释,见《国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序》,中国社会科学出版社。另一个是国家实际实现的干预程度。前者(干预范围)越大,国家能力越弱;后者(程度)越大,国家能力越强。[11]

在这里有必要将区分国家活动的范围和国家权力的强度区分开来,前者主要指政府所承担的各种职能和追求的目标,后者指国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力——现在通常指国家能力或制度能力。[12]

国家能力(state capacity)是指,“实施官方目标,尤其在克服强大社会集团实际或潜在的反对、或者面对反抗性社会经济环境时实施官方目标”的一种方式。[13]王绍光和胡鞍钢教授将国家能力界定为“国家将自己的意志(preference)、目标(goals)转化为现实的能力。”国家能力主要表现在三个方面,第一,是葛兰西所强调的文化或意识形态霸权问题(Cultural hegemony),即国家对社会各阶级的文化渗透。这种渗透仪教化的形式实现,学校、教会、大众媒介是主要载体。这方面的国家能力表现在合法性上。第二,是国家的社会控制能力问题。文化霸权指的是对属民的内心征服,社会控制指的是对属民外在行为的约束。军队、警察、法院等国家强制机构是实行社会控制的主要工具。第三,是国家实施其社会经济政策的有效程度问题,即国家以动员、分配、使用各种资源的方式实现其既定目标的能力。[11]

有时一味地追求“小国家”,极力限制和弱化国家职能,使政府从社会经济中迅速、大幅度撤出。然而,政府的消极退出并不一定能够重构国家,而是将具备一定连贯性、整合度与协调性的国家制度彻底拆散,结果导致了更为严重的公共治理危机。由于治理危机的存在,许多转型国家不仅无法独立界定和实施自身的目标偏好,更无法推动制度改革和制定有效的公共政策,从而形成了典型的“弱国家”治理模式。

在讨论转型期国家治理危机的时候,由于各国的国家形态比较复杂,在不同阶段又表现出不同的目标和特征,转型的起点也不尽相同。例如有的权威主义政权或中央集权制国家,转型的起点是计划经济体制,国家在整个社会生活中占据了垄断地位,国家的干预范围(分母)本身就非常广泛,再加上转型期国家能力下降的普遍趋势,根据公式可以得知,国家能力水平偏弱。但是,进步时代美国的情况刚好相反,美国是建立在这样一个理念之上的,在没有政府干预的条件下获得个人自由和机会,个人的自由是至高无上的,伴随美国人这种自由主义的是对大政府理念的的恐惧心理。国家的干预范围(分母)狭窄,随着进步派要求政府扩大管制经济的职能,政府也就顺理成章地开始在有限的范围内增加政府管制的职能,但是相对于中央集权制的国家职能来讲,其干预范围仍然偏低。美国进步时代由于政府受到俘获,可以推断,国家实际实现的干预程度不高,如果要提高国家能力,增强国家对经济和社会实际干预程度成为转型期改革的突破口。进步时代美国政府通过官僚制度改革,使“政党分肥制”彻底失去了存在的基础。采用科层制、功绩制、专业化训练和管理的职业官僚转变了政府俘获的颓势,提高了国家对经济和社会生活干预的程度,进而增强了国家能力。

(二)为何国家能力是市场-国家-社会三维结构的核心

就国家在发展中的作用问题,弗朗西斯·福山在《国家构建》一书中提出了这样一个问题,“美国是强国家还是弱国家?”利普塞特(1995年)对此的回答是,美国的国家制度是特意按照削弱或限制国家权力的思想去设置的,如旗帜鲜明地保护个人权利的宪政政府、三权分立、联邦主义,等等。但是,福山认为,美国在另一意义上又是一个非常强的国家。马克斯·韦伯(1946年)把国家定义为“(成功地)合法地独占使用武力的权力的人的共同体”。即国家的本质就是执法,即拥有委托一名身着制服、手持枪支的人去强迫人民遵守国家的法律这样一种最高权力。在这方面,美国这个国家又特别强大。它在联邦、州和地方各个层次上都拥有众多的执法机构,执法范围无所不在。换言之,美国建立的是一套有限政府制度,在历史上就限制了国家活动的范围。但在这个范围内,国家制定及实施法律和政策的能力非常之强。[12]所以,现代国家的构建并不意味着政治力量的绝对增长,而是要发展和完善具有合法性的政治力量和保障合法性的政治设施。[14]纵观进步时代美国联邦和地方政府推行的政治、经济和社会改革政策,首先从改革官僚机构自身运动机制展开的,针对的问题就是垄断财团俘获政府,钳制政府执法能力的关键问题,只有通过官僚制改革和规范政治筹款程序,才能真正把政府从垄断财团的羽翼底下独立出来,提高其制定和执行法律政策的自主性,增强国家能力,制约自由市场经济试图不断“脱嵌”于社会关系的惯性,采取保护性反向运动。

在市场-国家-社会的三维结构中,只有国家(政府)才能行使这个角色。就市场的运行规律来看,市场经济自身不能进行自我调节。市场原教旨主义所宣称的市场可以自动回复平衡,不需要政府以任何方式进行干预,让每一个人自由地追求个人利益,公共利益就会因此而得到最大程度的满足。如果仅就私人利益的追求而言,市场是最恰当不过的形式,但是市场却没有被设计得可以用于维护公共利益。保护市场机制本身就是对公共利益的一种维护。市场参与者参与竞争不是为了维护竞争,而是以战胜对手、取得胜利为目的的。甚至在个人利益的满足方面,市场机制也存在缺陷和不完备之处。④索罗斯认为在满足个人利益方面,市场机制也存在缺陷和不完备之处,这是市场原教旨主义所忽视的。其中一个原因是,金融市场存在与生俱来的不稳定性。完全竞争理论把需求和供给看作是给定不变的,两条曲线相交时,均衡就实现了。但是,在现实世界中,均衡概念所赖以存在的假设条件很少得到满足。金融市场甚至不可能得到满足这些假设条件。金融市场试图把未来“贴现”,而未来又反过来依赖于现在它如何被贴现。由于参与者的理解不完备,结果是存在着内在的不稳定性。因此,与自均衡调节机制的观点相反,金融市场的稳定必须要由公共政策来保证。《资本论》里有一段传诵很广的名言:“一有适当的利润,资本就会非常胆壮起来。有50%的利润,就会引起积极的冒险;有100%,就会使人不顾一切法律;有300%,就会使人不怕犯罪,甚至不怕绞首的危险。”市场无时不刻不在试图“脱嵌”于社会关系的束缚,波兰尼用了这样一个比喻:让市场脱嵌于社会,就好比拉伸了一条巨大的橡皮筋。让市场得到更大程度自治的努力同时也增加了张力的程度。随着进一步的拉伸,或者橡皮筋绷断,此时意味着社会的解体,或者经济回弹到更深的嵌入状态。所以,“自由市场的引入远远没有消除对控制、规制和干预的需要,反而大大扩张了它们的范围。”这是因为,“通往自由市场之路的打开和保持畅通,有赖于持续的、由中央组织调控的干预足以的巨大增长。”“市场经济是被计划出来的”,所以市场经济体制的运行需要政府进行源源不断的制度供给,提供那些不能由市场自发建立的制度,同时对受其影响的公共利益进行规制;[15]进而增强国家能力,即贯彻法律和政策的能力将市场重新“嵌入”社会关系中。

城市化改变了社会结构,引起了大规模社会变迁,进步时代的急剧社会转型打破了原有的社会均衡,社会各阶层在利益和意识形态方面产生分化,此时旧的规范已被打破,而新的规范尚未建立,于是导致了社会失范和社会运动的兴起。参与运动的群体在价值上的多元化造成了社会运动目标的分化和异化,反映到现实中表现为,农民、工人、知识分子等社会阶层虽然以各自特有的方式开展了声势浩大的改革运动,但运动所关注的问题和取得的成果多局限在其各自有限的领域,如农民主要关心土地、贷款和关税等问题;工人运动主要关心工资、工时和工作安全的问题;宗教界运动相比之下虽然具有普世目标和价值,但建立在个人基础之上的道德救赎也难以促成社会力量的有效整合。[16]马克思认为,各阶级之间为控制生产资料而发生的冲突是社会发展和社会变迁过程最基本的东西。因此,对于任何社会的统治阶级来说,为了牢牢地掌握维系他们地位的财产,最根本的是要拥有对经济、社会、政治、法律和意识形态的一系列控制。[17]因此罗斯提出要通过社会控制这种机制来维持社会秩序,对个人和社会团体的行为进行约束。罗斯提出社会控制可以分为正式控制和非正式控制,控制的来源包括道德习俗、社会团体、社会舆论、政权、法律等多种渠道。但是本文认为,针对转型期社会现实的特点,应该突出国家(政府)在各种控制力来源中的优先地位,因为只有国家基于中立立场、理性确立的共同目标和基本规则,才较易得到其他治理主体的共同支持和遵守,进而将各阶层的价值追求和治理安排与社会共同目标有机地统一起来。政府可以通过宏观安排促进不同治理机制与规制间的兼容性,而且国家权力固有的强制性或权威性是解决社会冲突的最有力保障。为了保证和提升治理成效,国家要为自己保留对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。[16]当然突出国家在社会控制机制中的地位,并不意味着忽视其他渠道的社会控制方式,如社会团体、道德和社会舆论,而是要强调国家对于社会运动的整合能力和国家排他性的占有军队、警察、法院等强制机构用作保证其实施社会控制的工具。

通过以上论述可知,国家是唯一可以行使对市场反向运动和进行社会控制的主体,国家能力是作为国家将自身意志转化为现实的能力,因此成为平衡市场-国家-社会三维结构不可替代的因素。

三、转型期加强国家能力建设的途径

虽然国家能力是平衡市场-国家-社会三者关系的中心,但是转型期普遍性的国家治理能力下降、国家自主性不足却是不争的事实。福山认为,国家能力构建“就是强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”,[12]包括创建宪政民主的政治架构、建立以理性—法律的科层规范为核心的国家机器;重构国家与经济的关系,建立制度化的市场经济体制;改变国家控制社会的方式,建立公民社会的制度保障等。[18]

进步时代的美国增强国家能力的实践率先从政治领域展开,于1883年通过了《彭德尔顿文官法》, 20世纪初还借鉴工商企业的管理经验,将功绩制引入文官管理系统,并相应设置了独立的文官管理机构。该项制度的建立使“政党分赃制”失去了存在的基础。文官制度的建立使行政官员的选拔有了一个相对公平、统一的标准,政府的政治和行政功能得以区分。这项改革使被俘获的政府摆脱了与垄断企业的“纠缠”,增强了国家自主性。从制度变迁的角度来看,文官制度的建立改变了原先立法权高居首位的历史,权力重心开始向领导有力、反应迅速的行政部门进行倾斜,制定政策的权力向总统和分工复杂的官僚机构手中集中。从时间上来看,美国三大反垄断法《谢尔曼反托拉斯法》、《联邦贸易委员会条例》和《克莱顿法》的颁布和反托拉斯局、公司局的设立均是在《彭德尔顿文官法》出台之后颁布的。因此,美国进步时代的改革可以为考察增强国家能力的途径提供历史的经验。

(一)防止政府俘获是转型国家提高国家能力的前提

转型期国家能力下降的首要原因是政府受到垄断利益集团的俘获,政府俘获是政府机构的整体腐败,人们通常认为腐败只是国家机构软弱无力的一个症状,但是通过认识政府俘获原理,可以发现有强大的势力在以极大的兴趣维持这些软弱的机构。对于任何试图改善制度性框架的改革,那些拥有政治影响力的俘获者企业必然将全力反对,这提醒了转型国家中致力于改革的政治家们需充分认识到政府俘获对市场、国家自主性的破坏。[19]进步时代美国政府建立的文官管理制度即是为了治理整体的政治腐败,从制度上将政府机构从垄断企业对其的钳制中独立出来,用科层制、专业化的职业文官和文官管理委员会增强国家贯彻执行法律的能力和自主性,进而反思国家的产业政策,了解现行产业政策到底为哪些群体带来了利益,并对那些带有明显保护垄断倾向的经济规制进行重新审查,制定维护市场公平交易的反向性保护政策。福山在定义国家能力时特别强调国家的“干净的、透明的执法能力”证明转型国家提高国家能力的前提就是政府自身的廉洁,这样才能发挥政府在理论上作为“公共利益的实现者”和“社会公正的维护者”的角色。在民主政治的框架内和国家“中立”的基础上实现权力扩张,提高国家对经济和社会事务的干预程度。

(二)增加制度供给是转型国家提高国家能力的保障

国家在转型期的时候极易出现制度真空的情况,旧的规范已被打破,而新的规范尚未建立,此时国家的制度供给能力就变得非常重要。国家的制度供给是回应转型期市场失灵和社会失范对政权提出的制度需求,为规范市场行为和社会成员行为而进行的制度安排。诺思(North)从“制度—认知”的范式对制度变迁的需求问题进行了探讨。鉴于个人主体认知的局限性以及无法避免的“搭便车”行为,诺思把国家纳入到制度供给的范式中,把国家看作是制度供给的“第一行动集团”,认为国家出于自身的利益追求,会通过为社会提供“服务-保护”以及借助手中的行政力量来促进部分或根本的制度创新。

制度变迁有两种方式,分别为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前一种指的是现行制度安排的更替或创新,或者新制度安排的创造,是由个人或群体响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反,强制性制度变迁由政府命令和法律来引入和实行的。这两种模式明确了分别以国家和社会为主体的制度供给和作用方式。但这只是一种理想的模式,因为即便是在纯粹的诱致性制度变迁中,自发的制度安排,特别是正式的制度安排变迁中,往往也需要用国家行动来促进制度的变迁过程。[20]

因此,转型期国家通过制度影响权力和资源的分配,使用强制性制度变迁作为主要的治理工具,用制度供给的形式将市场-国家-社会的三维结构加以整合,设定其各自运行的空间和相互之间的作用方式及争端解决机制。同时,国家作为拥有制度选择、制度实施和制度裁决能力的强大暴力机构,应该在三维结构中居于主导地位。当然要求国家增加制度供给,暗含着一个假设就是,制度本身是在民主政治框架下,经过公平的协商而产生的,制度安排回应了因市场失灵和社会失范而引致的制度需求。进步时代的美国联邦政府主要通过颁布法律的形式遏制了垄断企业“过度资本主义化”(over-capitalization)的发展趋势,恢复了市场自由竞争的原则;针对政府行政管理机制的缺陷,改革了公务员的选拔和录用制度,促进了政府系统的廉洁;并针对消费安全和生产安全进行经济管制,在经济和社会领域采取了反向性保护运动,维护了社会公平和正义的传统价值。

国家通过持续地调适现行制度和颁布新制度,解决了转型国家制度和社会规范供给不足的问题;专业化、科层制管理的文官系统瓦解了政府俘获的制度缺陷,增强了国家(政府)的自主性。这两方面的改进是提高国家能力的必要条件,即国家在法律的框架下,借助政权的合法性,以制度供给为主要手段协调市场和社会的运行;同时国家具备必要的自主性⑤本文认为必要的自主性以不损害到市场自由竞争机制和社会公平、正义的基本价值为限度。以维护制度的权威,并保证法律、政策执行的效率。

因此,转型期国家能力的构建是一个不断寻求国家与社会、市场关系合理化的持续性历史进程,国家、市场和社会三者共同构成了转型期国家构建策略的三个基本维度,国家要有必要的自主性和干预能力来决定采用什么样的制度策略构建国家基本制度结构,定位政府的角色和功能,加强国家执行法律、政策的能力,以确保转型期国家对市场和社会的控制能力。

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The Economic-Social Transformation and State Governance Reform in American Progressive Era

Teng Baiying
(School of Government,Peking University,Beijing 100871,China)

Progressive Era is tagged as the first economic-social transformation period in the United States owing to the quick industrialization and urbanization from the 1890s to the 1910s.Not only did the monopoly capitalists try to preserve their shares in the market,but they also coveted to dominate the political and social spheres.The state was captured by the monopoly capitalists,thus causing the government to have no necessary autonomy and state capacity to deal with governance crisis.In order torestore the governability and authority,the government should strengthen its position in the balance among trinity of "Market-State-Society(MSS)",and furthermore control the strain between market and society.Concerning the means to enhance state capacity,the state should first of all,assure a clean bureaucracy to avoid government’s being controlled by interest groups so as to guarantee the state’s autonomy.Secondly,the state should try to enhance its capacity to implement laws and policies by increasing institution supply to counteract the system vacuum within the country in transitional period.

American Progressive Era;economic-social transformation;state capacity

D034

A

1672-335X(2010)05-0122-07

责任编辑:周延云

2010-06-28

滕白莹(1981- ),女,山东青岛人,北京大学政府管理学院博士研究生,专业方向为比较政治学。