交通战备应急应战一体化建设问题研究

■ 南京军区交通战备办公室 吕芝祥 谭纪全 陈宝锋

随着非传统安全威胁的日益凸显，如何按照胡锦涛主席提出的应对多种安全威胁、完成多样化军事任务的要求，充分认清交通战备与应急管理的内在联系，加快实现交通战备与政府应急机制的有效衔接，扎实推进交通战备应急应战一体化建设，是新形势下推动交通战备创新发展面临的重要课题。

一、充分认识交通战备应急应战一体化建设的重要性和必要性

（一）交通战备应急应战一体化建设是适应国家安全形势发展的时代需要。我国在《2008年中国的国防》白皮书中指出：中国仍面临长期、复杂、多元的安全威胁与挑战；要统筹兼顾传统安全与非传统安全问题，加强国家战略能力建设，完善国家应急管理体系。国家安全的概念被赋予新的内涵，不仅要具备保卫主权和领土完整的军事能力，而且要具备有效应对自然灾害、恐怖袭击等多种非传统安全威胁的能力。新的形势赋予交通战备新的时代内涵，按照军民融合发展理念，拓展应急功能，以应急促进应战，以应战牵引应急，推动应急应战一体化建设，全面提升应急应战快速反应和综合保障能力，这是任务所迫、职能所系、大势所趋。

（二）交通战备应急应战一体化建设是推进交通战备系统创新发展的重要途径。从中央军委战备规划小组到交通战备领导小组，再到各省（市）交通战备办公室，交通战备系统经受了东南沿海紧急战备、边境自卫反击作战等重大军事行动检验，充分体现了交通战备的强大应战功能。近年来，充分发挥协调功能，动用了大量交通专业保障力量，圆满完成抗洪抢险、抗冰雪灾害、反恐维稳等非战争军事行动交通保障，但总的看，交通战备系统还没有完全纳入政府的应急保障体系中，交通战备的职能地位还没有得到充分体现。因此，着眼应战保障要求，强化平时应急职能，争取担负同级政府、行业的交通应急应战职能，才能在新形势下有更大作为，推进交通战备系统的创新发展。

（三）交通战备应急应战一体化建设具备了良好的发展条件。2003年“非典”之后，我国的应急管理围绕 “一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）的建设不断深化，颁发的《中华人民共和国突发事件应对法》、《民用运力国防动员条例》，以及《国务院、中央军委关于进一步加强交通战备工作的意见》等法规和文件，为交通战备应急应战一体化建设提供了法制和机制上的重要保障。围绕统一组织体制、整合信息资源、集成指挥平台、规范指挥流程的城市应急指挥中心建设，已经在上海等地相继展开，为推进交通战备系统应急应战一体化建设提供了重要机遇和实践平台。

（四）交通战备应急应战一体化建设是世界发达国家维护国家安全，应对战争与自然灾害等多重威胁的普遍选择。世界发达国家普遍实行军民结合、应急应战一体化的动员体制。美国成立了联邦紧急事务管理署，将应战职能拓展到水灾、地震、反恐等多方面，“9·11”事件之后，国土安全部的首要任务就是保护美国本土免遭进一步的恐怖袭击，兼具原联邦紧急事务管理署战时紧急动员、民防、救灾等职能。从英阿马岛战争、海湾战争到伊拉克战争，美、英等国都启动了应急动员程序，快速完成兵力和物资远程投送，显示了交通战备应急建设对应战能力的巨大推动作用，体现了应急应战一体化建设的巨大效益。澳大利亚的国家救灾组织设在国防部，在堪培拉指挥部设有协调室，称为国家应急协调中心，这一措施可有效保证联邦资源集中调度使用。

二、交通战备应急应战一体化建设面临的形势

（一）指挥体制“统”的难度大。从抗冰雪灾害、抗震救灾等行动保障的组织指挥与协调实践看，军队与地方、军队内部及政府管理部门间还存在职能交叉、多头指挥等问题。国家现行危机管理体制在应急指挥机构设置、职能定位和编制方面还未完全统一，还处在边实践边摸索阶段，据统计，在30个省（区、市）级应急办中，有正厅级机构7个，副厅级13个，正处级10个。现实环境决定了推进交通战备应急应战一体化组织指挥体制建设的难度相当大。

（二）信息系统“联”的范围窄。我国应急应战一体化信息系统的主要特点是各部门、各行业建设发展较快，但还处于分散配置阶段。军事交通运输信息网络覆盖面还比较窄，向基层保障单元延伸不够；交通战备与同级政府部门及铁路、航空、海事、港口等行业信息管理系统没有实现横向融合；国防交通与应急处置信息系统在通信平台、数据接口、数据库结构、功能要求等方面缺乏统一标准,无法实现互联互通和资源共享，不利于人、财、物、信息等各种资源在危机处置中发挥最大配置效益。

（三）力量体系“控”的渠道散。各地编制完成了交通专业保障队伍的整组方案，但交通专业保障队伍未能全面纳入民兵序列，“一兵多职、编组交叉”的问题仍然没有从根本上得到解决，曾出现过一支队伍同时接到来自政府、军分区和交战办的保障命令的尴尬局面。承担队伍整组任务的交通运输企事业单位，在缺乏有效法规制度约束和优惠政策扶持的情况下，按照市场经济规则行事，按照整组方案全员额把队伍拉出来承担任务的自觉性不高。

（四）预案体系“合”的力度小。近年来，各级政府交通部门和交通运输企业都按照《国家突发事件总体应急预案》的要求，制定了相应的交通应急预案，在各类应急保障行动中发挥了重要作用。但从应急应战一体化建设的需要看，交通战备应战预案与应急预案还未有效融合，军地之间、政府部门之间的应急交通保障预案还存在一定交叉重复和空白，预案体系的整体性、联动性、可操作性还不够强，不利于交通应急保障资源和力量跨地区、跨部门、跨系统快速支援与互补。

三、加强交通战备应急应战一体化建设的对策措施

交通战备应急应战一体化建设是一项创新性的复杂系统工程，应坚持军民融合发展理念，按照常态准备的要求，军地合力、突出重点、稳步推进。

（一）依法建设。《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国国防动员法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《民用运力国防动员条例》、《军队参加抢险救灾条例》和《国务院、中央军委关于进一步加强交通战备工作的意见》等法律法规为加强交通战备应急应战一体化建设提供了法律依据。各级交通战备部门要认真学法，善于将法律法规转化为推动工作的有力抓手，增强协调力度。通过积极有效的措施，提高政府、交通行业管理部门和运输企业的国防意识和法制意识，营造军地合力、集智攻关、齐抓共管的良好氛围，保证应急应战一体化建设各项工作落实到位。

（二）信息主导。加强交通战备应急应战一体化建设，首要任务是建立适应应急应战军地联合指挥需要的信息系统。以省（市）交通战备办公室为中心，综合集成铁路、港航、交通、民政、通信及同级国动委等部门的信息系统，推进向县级交通战备部门的延伸；按总部总体部署，依托党政专网，构建总部、军区、省（市）交通战备部门的国防交通网络平台。加强交通战备应急应战一体化建设任务需求论证，建立统一的接入信息指标体系和数据规范，切实做到按需采集、动态更新、流转顺畅。

（三）试点推动。交通战备应急应战一体化建设是一项长期性、基础性工作，必须确保稳步推进，务求实效。目前，要抓住国家大力推进应急管理体制和城市指挥中心建设的契机，结合各省（市）实际，依托现有信息资源、指挥平台和指挥场所，组织开展交通战备应急应战一体化建设试点，研究论证交通战备应急应战一体化指挥体制，探索实践交通战备指挥中心建设标准，丰富交通战备应急应战一体化建设理论成果，为上级机关提供决策依据。

（四）主动作为。在应急保障中用兵练兵强兵，是加强交通战备应急应战一体化建设的应有之义。各级交通战备部门要主动作为，发挥交通战备系统的资源优势，积极争取应急交通保障任务，争取成为设在单位负责交通应急指挥的常设职能部门，勇挑“应急”、“应战”两项重担，充分体现作为，有作为才有地位，有作为才有发展。