城乡一体化建设用地规划管理模式

杨著清

（浙江省常山县城市规划管理所，浙江 衢州 324200）

1 引言

2008年1月1日城乡规划法的实施，标志着我国进入统筹城乡发展的新时代，对于规划管理工作者提出了新的要求，要求将乡村统一纳入城乡规划中来，城乡结合部的主要功能是为城市的发展提供服务，同时也制约着城市的盲目发展。因此，处于重要联系位置，实现统筹城乡发展的途径之一就是城乡一体化发展。

2 城乡一体化规划理论

2.1 城乡一体化的内涵

城乡一体化概念是针对城乡在社会经济发展过程中存在的二元分割状况提出来的，也是经济发展到一定阶段的必然要求，概括而言，城乡一体化是指城市与乡村在经济、社会、生态环境、空间布局上实现整体性的协调发展。这既是一个城乡融合的理想模式，也是一个长期的地区社会经济发展过程，是社会-自然-经济复合生态系统演替的高级状态。

2.2 城乡一体化规划的任务和内容

城乡一体化规划应遵循可持续理念、区域整体发展的理念以及人文主义的理念，城乡一体化规划的主要任务是充分有效地开发利用当地自然资源和社会经济资源，合理布局生产力和城乡居民点体系，使各项建设在空间地域上相互协调配置，提高社会经济效益，保持良好的生态环境。

城乡一体化规划一般应当包括：进行城乡发展现状和条件评价，指出其优势条件和制约因素；制定城乡一体化社会经济发展和空间发展的总体战略；在科学预测城乡总人口的基础上，依据空间发展战略确定与社会经济发展相适应的城乡居民点体系；与土地利用规划相协调，按照城镇建设用地、乡村建设用地、区域基础设施用地、生态用地、农业生产用地等功能类型，对城乡空间进行全覆盖性的安排，并对重点地区(地段)进一步规划；统筹规划区域性的交通、能源、水利、给水排水、邮电等基础设施，并对城乡空间优化起到促进与引导作用；提出分阶段实施目标和重点，安排好近期开发建设规划。

3 创新城乡一体化规划管理模式

3.1 建立以土地利用规划为主导的城乡结合部规划模式

城市-城乡结合部-农村是一个不可分割的整体。城乡结合部既是城市扩张用地的供给源，也是农村发展用地的入占者。因此，城乡结合部的土地利用管理成为控制城市扩张的关键。

在以土地利用规划为主导的模式下，主要规划思路是：统一配置城镇村建设用地。城乡一体化地区一般非农产业发达，城乡居民点密集，农村人口非农产业化水平高，城市化进程快。因此，应从整体上规划此类用地，以利于人流、物流、信息流的通畅。统一安排农用地布局。城乡结合部的农用地一般具有城郊型和效益型的特点，并兼具绿色隔离带的生态功能。因此，规划从整体上考虑农用地的自然、区位、生产条件和功能要求，在全区域内统一布局。统一划定生态环境建设体系用地。城乡一体化地区一般都具有特定的经济发展特色和方向，同时亦伴随着一些特定的生态环境问题。

3.2 土地利用规划与城市规划协调

3.2.1 实行规划的同步编制。在城市总体规划和土地利用总体规划的编制过程中，建议城市规划行政主管部门和土地行政主管部门将“两规”编制的基期年和目标年予以规范化、制度化，做到同步编制，并且其他相关规划也应在规划期限内进行编制，不得随意改变规划编制的期限。

3.2.2 人口规模预测的协调。城市总体规划和土地利用总体规划人口规模的预测关系到建设用地规模的预测，因此，在“两规”的协调过程中，首先必须在人口统计口径上达到一致，统一采用公安局、统计局、计生委等部门的调查统计数据；其次二者统计的行政区域范围必须一致，要么统一以城市所在区镇的市区人口，要么统一按镇域人口或城市现状建成区人口等，这样的话，“两规”所用的数据基础是一样的，由此确定的规划建设人均用地指标也科学合理，可得到一致理解和统一执行。

3.2.3 建设用地规模控制目标统一。在“两规”的协调中，目前以人均建设用地指标作为控制城镇用地规模的标准，但它忽视了对城市建设用地扩张原因和影响因素、影响程度的研究，城市与区域之间的关系研究，从而影响了城镇规模控制的效果。从城市理性扩张的角度，城市用地扩张的主要因素有人口增长、经济发展规模、农地非农化后收入增加的经济驱动力等，只有在对已有的扩张是否合理进行分析判断的前提下，针对城市集约利用水平和闲置地、空地情况，根据对未来城市土地需求量研究和区域土地需求的矛盾，才能提出未来城市用地适宜扩张的范围。

3.3 村镇规划与城市规划衔接

3.3.1 实行统一的规划控制指标体系，扩大规划用地平衡表的研究范围。城市规划由市政府负责组织编制并监督实施，而村镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。两类规划的编制水平不同，建设标准不同，实施力度也不同，因此城乡一体化规划要统一规划指标体系。

3.3.2 加强生态环境建设

城乡结合部较城市中心区有更好的生态环境基础，同时由于处于复杂的管理环境，也更容易遭到破坏。因此实行城乡一体化规划应特别注意生态环境的建设，一方面可以为城区提供良好的生态屏障，改善环境质量，另一方面也可以使环境破坏、污染源向农村地区扩散的趋势得到遏制，对城乡结合部自身的发展也是一个有力的推动。

3.3.3 加强基础设施建设。随着时代的发展，基础设施建设对社会经济发展的推动作用越来越显著。要使农村和城市能够和谐发展，城乡一体化规划就应对城乡结合部的基础设施建设作出统一规划。城乡结合部的村镇规划应在城市总体规划的指导下，充分了解城市基础设施规划趋势，并与之有效衔接。

4 城乡一体化规划管理体制

4.1 健全规划编制和管理的组织体系

城乡规划的编制过程实质上是一个技术立法的过程，不仅要求编制者具有良好的政治修养、专业技能和业务素质，而且对于规划对象要有相当的熟悉程度和透彻的认识。规划需要不断总结和修编，一旦开展起来，将成为一项需要长期坚持和跟踪的日常工作。这就使得建立一支稳定的高素质编制队伍十分重要。

4.2 建立健全城乡规划监督制约机制

加强对城乡规划编制、审批和实施管理等规划工作全过程的的监督和制约。城乡规划部门要主动接受同级人大、政府、社会舆论及公众的监督；建立上级政府及其规划部门对下级政府及其规划部门行政行为的监督制度；强化内部监督，建立行政责任制及其行政错误追究制度；推行政务公开制度。

4.3 加强规划行业管理

随着我国城镇化快速发展，城市大规模建设，规划编制等规划服务的业务量繁多，规划成果的商品属性突出，社会责任被弱化，导致规划成果质量参差不齐，更有编制单位为迎合出资方的要求，而违背规划原则编制规划。因此要建立有效的市场管理机制和行业自律机制，使城市规划编制人员树立正确的指导思想，克服规划编制过程中的浮躁心态，促进规划编制的科学性。

5 结语

将城市与乡村作为一个整体进行城乡一体化的规划研究，突破了以前以城镇为中心的规划思维局限，体现了区域整体性的综合思想，从各方面来说都是符合未来发展趋势的正确选择，规划管理者应开拓视野，创新思维，加强城乡一体化规划管理的相关研究与实践，为城乡健康发展作出努力。

[1]陈雯.“城乡一体化”内涵的讨论[J].现代经济探讨，2003.9.

[2]黄国胜，李同升.基于城乡一体化发展模式的新农村建设探讨[J].人文地理，2009.4.