中小企业发展的政策法律扶持※

课题组

中小企业发展的政策法律扶持※

课题组

为促进中小企业发展，我国政府长期致力于对中小企业实行积极的扶持政策和有效的法律保障，但与美、日等发达国家相比，还存在诸如政策法律支持体系不完善、发展缓慢等问题，应当借鉴发达国家在中小企业政策法律支持体系方面的有益经验，结合我国国情，进一步完善中小企业政策法律支持体系，为中小企业全面、稳定、健康的发展提供强有力的政策保证和法律保障。

中小企业；发展；政策；扶持

一个国家经济持续、稳定、健康的发展离不开大型企业的拉动，但更需要大量蓬勃发展的中小企业来推动。现实中，无论是发达国家还是发展中国家，中小企业在其社会经济生活中都占有重要的地位，特别是在提供就业机会、活跃市场气氛、进行技术创新和组织创新等方面承载着不可替代的功能。实践证明，中小企业的健康发展，不仅有利于加速国民经济持续发展、促进区域经济协调发展、扩大出口、增加税收，而且有利于充分就业、分配公平及社会和谐。为了支持中小企业的持续健康发展，顺应时代潮流，各国先后把促进中小企业发展作为本国的发展战略，并采取了一系列扶持中小企业发展的政策法律措施。新世纪带来了我国经济发展的新希望。作为我国经济重要组成部分的中小企业，是实现经济发展新希望的基础之一。为此，必须加大对我国中小企业的政策法律扶持力度，确保中小企业的持续、健康、稳定、全面的发展，增强国际竞争力，进而使国民经济健康发展。

一、我国中小企业政策法律扶持的特点

中小企业的特殊性，决定了中小企业政策法律调整的特殊性。保护性、扶持性与规范性三者是中小企业政策法律扶持的统一体，单就中小企业政策特殊性而言，我国中小企业政策既涉及民营经济政策，又属于产业政策，还与企业社会化服务政策密切联系，因而带有根本性、全局性与体系性等特点。

我国的政策法律扶持有别于西方国家。考察各国政府促进中小企业发展的路径，可以看出，各国中小企业政策一般都体现在有关中小企业的法律中，中小企业法成为中小企业政策的制度化、法律化的产物，与国家中小企业政策密不可分。在中国，市场经济法制形成之前，扶持中小企业发展的支持体系是以单一的政策为全部制度要素的，而市场经济法制形成之后，扶持中小企业发展的支持体系转变为以政策和法律互补到政策和法律并重的过程，其中，政策仍是重要的制度要素之一，随着中国特色社会主义市场经济建设的不断深入，中国式扶持中小企业发展的支持体系必将向政策法律化方向发展。现实的中国中小企业政策法律支持体系是在自成体系的基础上，又相互配套，最终达到相融一体的。在我国，现行的中国政策法律支持体系的表现形式，就是指以《中小企业促进法》（2002年制定）为核心的有关中小企业方面的政策法律法规等规范性政策法律文件的总称。

二、我国现行中小企业发展政策法律扶持绩效分析

改革开放30多年来，为促进中小企业发展，我国政府长期致力于对中小企业实行积极的扶持政策和有效的法律保障，目的就是为中小企业发展壮大创造宽松公平的市场环境。

（一）我国中小企业政策法律扶持的成效

改革开放30多年来，我国的中小企业政策法律极大地促进了中小企业的发展，中小企业在国民经济中的地位和作用越来越重要。总体看，我国中小企业支持政策法律成效显著，具体表现在以下几个方面：

1.中小企业的发展环境越来越好。改革开放以来，我国出台了一系列有关中小企业的政策法律及配套措施，为中小企业的生存发展营造了良好的政策法律环境。特别是2002年出台的《中小企业促进法》为中小企业政策的实施提供了强有力的法律保障。2005年国务院颁布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，这是改革开放以来我国第一部全面支持发展非公有制经济的全国性的正式文件。改革开放30年来，中小企业的经营环境得到了很大改善，促进了各类中小企业的创立和发展，取得了显著的经济效益和社会效益。

2.化解中小企业融资困难的政策法律扶持成效显著。中小企业融资难是世界性的难题，更是中国中小企业发展的瓶颈。近年来，我国越来越重视解决中小企业融资难的问题，并实施积极的中小企业金融支持政策，且已初见成效。我国从1998年开始陆续出台有关中小企业的金融政策。提出了一系列政策措施，初步形成了中央与国家对中小企业金融支持的雏形，改善了中小企业的经营环境。2002《中小企业促进法》的出台为中小企业金融政策奠定了法制基础。为此，所取得的成果更是明显的：首先，初步建立了为中小企业服务的专业金融机构体系。根据相关政策文件精神，目前我国已经初步建立了一个为中小企业服务的专业性金融机构体系。其次，建立了中小企业信用担保体系。近几年在各级地方政府的积极推动下,从市、区到县、乡、镇设立了大量中小企业担保机构。据工业和信息化部统计，截至2008年底，全国中小企业信用担保机构已达4247家，担保资金2334亿元，中小企业贷款累计担保额已达1.75万亿元，累计担保企业90.7万户。第三，与中小企业发展相适应的综合配套金融服务体系逐渐形成。最后，中小企业创业板市场运行良好。

3.中小企业产业政策法律成效可观。改革开放以来，我国中小企业获得了巨大发展。它是以符合经济发展阶段要求的农副产品和第三产业为主的正确产业选择。从根本上改变了改革开放前以重工业产业为主发展中小企业的违背客观规律的做法，使中小企业走上了以轻工业 （特别是农副产品加工工业）和第三产业为主的正确的发展道路。由此使中小企业保持了长久的发展势头，尤其是占中小企业绝大多数的乡镇企业的崛起，标志着我国工业化乃至国民经济现代化有着独特的发展道路，它不仅引起我国城乡关系、工农关系的调整和变化，使伴随着国民经济发展出现的劳动力结构和人口结构在由以农村为主转向以城镇为主这一世界性的一般发展趋势有了特殊的表现形式，而且从根本上改善了我国农村的产业结构，促进农村经济走向全面繁荣，推动了我国产业结构的调整，改变了我国原有的工业生产力布局，提高了资源配置的效益，极大地缓解了城镇就业的压力，推动了第三产业的发展，促进了我国产业结构优化升级。

4.中小企业财税收政策法律的成效明显。中小企业的发展离不开一国财税政策的支持，这已为世界各国发展中小企业所共识。改革开放前，我国中小企业受到国家关注的程度较低，鼓励和扶植中小企业的财税政策比较少。改革开放后，特别是近年来，国家出台了一系列鼓励和扶植中小企业的财税政策。我国有关中小企业的财税政策法律，在促进中小企业发展方面发挥了积极的作用。其中最重要的是企业所得税政策。

5.中小企业技术创新政策法律的成效新颖。我国政府十分重视中小企业的技术创新，制定了一系列鼓励和扶持中小企业技术创新的政策和计划及有关的法律法规。特别是2007年2月23日，12部委联合下发的《关于支持中小企业技术创新的若干政策》，从25个方面提出了鼓励中小企业技术创新的具体政策。这些政策法律为中小企业技术创新提供了良好的政策法律环境。

（二）我国现行中小企业发展政策法律扶持不足的表现

从我国促进中小企业发展的政策、立法沿革和中小企业政策法律支持体系的内容可以看出,我国政府对中小企业的重视程度循序渐进不断加深,相应的支持措施也日臻完善,但与美、日等发达国家相比,还存在诸多问题,突出表现在以下几个方面:

1.中小企业法律支持体系不完善。西方发达国家建立了完善的中小企业法律支持体系。如日本二战以来颁布了50多部有关中小企业的法律法规，成为世界上中小企业法律支持体系最为完备的国家。我国政府为重视和支持中小企业的发展，新中国成立后，特别是改革开放以来制定了一系列的法律、法规，目前，已初步形成了以《中小企业促进法》为核心，以《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等相关法规为支撑的支持中小企业发展的法律框架体系。但是这一体系还存在许多不完善的地方。突出表现为：（1）中小企业的专门立法少、立法层次低、不配套。美国、日本等发达国家都制定了《中小企业基本法》，以此来确立中小企业的发展方向、基本政策及政府扶持领域等基本原则。在《中小企业基本法》的框架下，对中小企业不同活动领域进行专项立法或制定政策，用以具体落实《中小企业基本法》的各项具体要求和规定。目前,我国还没有一部全国性的明确规范中小企业组织和活动的基本法律即中小企业基本法。《中小企业促进法》只是针对中小企业的专门性综合立法。虽然它标志着中小企业法律支持体系的开始形成，但与之配套的大量立法还没有出台。并且它只相当于中小企业基本法的地位，并不是真正意义上的中小企业基本法。发达国家中小企业立法层次高，除基本法外，还有一系列单行法。而我国中小企业立法除了《中小企业促进法》等单行法外，往往都是行政法规规章,特别是规章比较多。行政法规、规章上升到单行法层次的也比较少，特别是专门以中小企业为对象的单行法就更少。（2）中小企业立法内容不丰富、不具体、不明确,缺乏可操作性。发达国家对中小企业的立法内容较为健全、完整和实用。我国《中小企业促进法》由于出台时间较晚，其中的各项原则规定处于无具体法规支撑的务虚状态。虽然有关中小企业的规范性法律文件也很多，但原则性规定多，内容不丰富、不具体、不明确，缺乏可操作性。

2.中小企业政策、立法发展缓慢。与日本等发达国家相比，我国中小企业政策、立法发展缓慢。从各国中小企业政策发展史中可以看到，早在1953年美国就颁布了 《小企业法》，日本则在1963年制定了《中小企业基本法》。新中国成立前有关中小企业的立法就很少。新中国成立后，关于企业的立法从头开始，并且，在对待企业的政策态度上，一直实行“抓大放小”方针，加上多年来依据所有制立法的传统，导致我国中小企业的专门性立法起步晚，政策、立法发展缓慢。

3.中小企业政策法律制定和实施机制不灵敏，造成条块分割、地方保护主义滋生。美国和日本等发达国家都有专司中小企业政策法律制定和实施的中小企业主体。特别是日本建立了一套专门制定和实施中小企业政策的组织结构体系和政策运行机制。我国在这方面显得较弱,没有建立一套完善的政策运行机制。由于职责不清，致使政策实施中出现条块分割、地方保护主义问题比较突出。

4.中小企业政策措施有许多不完善之处。《中小企业促进法》主要还是致力于促进全面、系统的中小企业政策措施体系的建立,对于具体的中小企业政策措施的落实，还需要其他具体的中小企业政策来配套。目前,我国有关中小企业的政策措施有很多，但是没有建立起涵盖金融、税收、经营指导、技术创新等全方位的中小企业政策措施。

5.中小企业财税政策没有彻底解决中小企业的资金问题。我国中小企业的财税政策在促进中小企业发展方面确实发挥了积极的作用，但我们必须看到我国中小企业财税政策还存在一定的问题。主要表现为以下几个方面：一是现行中小企业财税政策缺乏针对性、系统性和整体性。二是现行中小企业财税政策忽视了对中小企业竞争力的培养。三是现行中小企业财税政策手段单一，缺乏综合力度。

三、健全和完善中小企业政策法律支持体系

在世界经济一体化的客观趋势下，我国应当借鉴发达国家在中小企业政策法律支持体系方面的有益经验，结合我国国情，进一步完善中小企业政策法律支持体系，为中小企业全面、稳定、健康的发展提供强有力的政策保证和法律保障。

（一）高度重视中小企业发展的战略地位和关键作用

由于历史的原因，在相当长一段时期，我国实行的是“抓大放小”的战略，政府一直是把国有大中型企业作为国民经济建设的重点，并没有给予中小企业以应有的重视。由于在政策和立法上向国有大企业倾斜，中小企业不易引起政府的关注，由此导致政府政策、立法有失偏颇。政府没有给中小企业以应有的礼遇。中小企业甚至在某些方面还接受着非国民待遇。因此，中国中小企业的发展需要中国政府的高度重视。

（二）尽快完善中小企业法律支持体系

为了从根本上促进中小企业发展，应当根据具体情况，以《中小企业促进法》为核心，结合我国实际情况，借鉴美国、日本等发达国家的成功经验，逐步配套和完善相关的法律法规，从而建立起具有中国特色的中小企业法律支持体系。为我国中小企业的持续、稳定的发展提供完备的法律环境。

（三）完善中小企业政策支持体系

完善的中小企业政策体系是中小企业快速健康发展的基础和保障。发达国家的经验表明，完善的中小企业政策体系离不开健全的中小企业政策措施。发达国家虽然各国国情不同，但是一般都在金融、财税、科技创新与指导等方面采取了较为健全的中小企业政策措施，形成了完善的中小企业政策体系，主要包括金融支持体系、财税支持体系、创新支持体系、社会化服务体系等多个方面,以及各支持体系的合理配套和有效衔接。我国应当借鉴发达国家的经验，健全中小企业政策措施，以完善现行的中小企业政策支持体系。

（四）建立健全中小企业社会化服务体系

中小企业的发展，不仅需要政府的法律保护以及财政、金融政策的诸多支持，同样也需要社会中介机构等社会化服务方面的支持。为此，首先，建立和发展服务中小企业的民间组织。其次，建立和完善中小企业的情报网络，向中小企业提供国内外有关的市场信息、技术信息、调查信息资料等服务。第三，建立完善的培训服务机制，加大对中小企业人员的培训力度。

（五）强化政策制定和实施机制

为保证中小企业各项政策法律法规的切实贯彻，美、日等西方发达国家通过立法，建立了一套专门针对制定和实施中小企业政策的组织结构体系和政策运行机制，专门负责中小企业的管理，沟通政府与企业关系，指导和监督中小企业的经营，为中小企业争取各种优惠条件和发展机会。

我国应当借鉴美、日等发达国家的经验，依法设立统一的中小企业政府管理机构，主管中小企业政策法律的制定和实施。尽快出台真正意义上的《中小企业基本法》，依法明确中小企业管理机构的法定地位。同时，依法在国务院以及省、地（市）和县等各级政府成立中小企业管理机构，统一负责全国或地区中小企业规划、管理、指导和服务工作。通过有关立法和政策的引导和支持，吸引民间社团组织和社会服务组织积极参与支持中小企业的经营活动。通过立法体系确保中小企业政策法律措施的有效实施。

（课题组成员：李玮、郭图新、吴英淑、张曼莉）

责任编辑 宋桂祝

D092

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1672－2426（2010）06－0018－03

※本文系2009年度辽宁经济社会发展立项课题［2009lslktfx－21］阶段性成果。