浅论汉唐州、道性质变迁中的中央与地方关系

胡旭宁

(洛阳理工学院 电气工程与自动化系 河南 洛阳 471023)

古代中央与地方关系大体存在两种基本模式:中央集权与地方分权。从某一具体历史阶段而言，其处于两种模式中的某一种，但从整体历史发展趋势而言，中国始终处于中央集权的加强中。但两者如果能寻找到恰当的“度”，就可以彼此平衡发展。汉代州、唐代道最初设置都为监察性质，最终却成为行政区划，尤其道的设置成为行政区划二级制向三级制过渡中的重要环节，其中央与地方关系的演化尤为重要。本文拟从汉朝州与唐朝道这两类同是先为监察后为行政性质的设置上进行同模比较，管窥一二。

一、监察性质时期所反映的中央与地方关系

汉武帝元封五年(公元前106年)，设了州部刺史。据史书记载:“武帝元封五年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。”[1]这是关于十三部刺史设置的记载。唐朝中宗“神龙二年(公元706年)二月，分天下为十道，置巡察使二十人，……举其职例，则皆古之刺史云。”[2]由此可知，汉州、唐道均为监察地方而设置的。那么在这种性质下中央如何处理与地方关系？下面试从其监察权利与监察对象来分析。

汉刺史监察权利主要有六条，即“六条问事”，据史记载“刺史班宣，周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事，非条所问，即不省。一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵奉典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祆祥讹言。四条，二千石选署不平,苛阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟持怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”[3]从其权利范围分两类，其监察对象有二种，第一条为一类，主针对地方的“强纵豪右”，主管其任意兼并土地及欺压人民的行为；而另外五条为一类，针对郡太守二千石官吏，其监察范围是违抗政令﹑执法不严﹑结党营私﹑苛敛暴政。可见汉刺史主要监察对象是地方豪强及郡守，对象是地方的“上流社会”，而对郡以下的诸官吏及民众却无权过问，而且若是其监察对象所犯事体不与六条相符，则严令不得干预地方行政，违者受弹劾。由此汉刺史的监察对象与权利范围是局限的，主针对地方高级官员，是在帝王允许下的有限监察。

唐道官员具有的权利有“凡十道巡按，以判官二人为任，务繁则有支使。其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍帐隐没，赋役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者；其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自伸者。”[4]由材料可知，唐道官员监察范围与对象均广泛化。其监察对象由官吏至豪右至平民，其监察范围由行政至农政至刑狱至人才举荐。几乎地方一切事务均入其法眼，全道官员俱为其监察对象。

可见自汉至唐，中央对地方监察权力范围与监察对象是逐渐扩大，从另一个角度看，则是中央与地方关系是由地方由较多自由权利向中央逐渐收回地方自主权变化的。汉代郡太守虽然受来自中央的刺史的监察，但所受监察内容较少；同时郡太守既是一郡的最高行政长官，又是一郡的监察长官。在处理地方事务时有较多自主权，其掌有地方行政﹑经济等众多权力，特别是具有郡以下官吏的监察权力。实际上郡守权力并未因此受制太多。在西汉末刺史变州牧，州性质由监察变成行政后，州牧不但拥有行政﹑经济等权，且更在东汉末又拥有兵权，成为地方最高长官。

然而唐代时道的监察范围增大，对象扩大，地方官的自主权缩小。地方官在处理行政民事及司法等都受到中央派遣的监察官的全方位监察，同时诸道监察官还接受越级上访，可以管束道内的任何级别官吏，这与汉时刺史只管二千石太守不同。这样，在道内的监察就不归郡守一人，又增加了中央一道程序。中央在各个方位都严密地掌控地方。唐代中央与地方的关系就变成了中央强地方弱的强干弱枝了。安史之乱前后形成的“外重内轻”局面则颠覆了这种秩序，宋吸取了这一导致唐灭亡的教训，以弱地方权的形式重新奠定强干弱枝基础，而且此后中国的封建朝代都继承了这种统治秩序。

从汉唐各代内部微观的看，州刺史与道监察使臣的设置本身就是因地方自主权大，中央要介入地方管理，权力回收，进行中央集权的有效管理的。换言之，中央集权的过程本身也就是中央与地方在权力斗争中渐渐由中央占上风的过程。从某一朝代内部看不断重复着中央集权与地方分权的循环，但从总体宏观看中国历史，则是一个中央集权加强的过程。

从汉州唐道官员的设置上亦可看出端倪。汉刺史官品秩六百石，以监郡守二千石，是以小监大。顾炎武评之“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也。”[5]但换个角度而言，也反映出刺史不受中央重视，地方自主权大而为中央承认的一面。汉成帝时替代刺史的州牧实已成为地方行政长官而非监察长官。其官秩的上升不仅不能反映出中央对地方监察力度加大，反而反映出地方坐大的趋势。

而唐代道监察使臣官秩较高。神龙二年，“易于左右台及内外五品以下官”中选择出任者[6]，唐地方长官中上州刺史从三品，下州刺史正四品下，作为监察者的具有五品以下的官品，相差不大。开元各道采访使除京畿以御使中丞任外，其余有以京官为之，有以刺史兼任，品秩不比监察对象低很多。可见中央统治者对地方监察的加强。然而到唐中后期，权倾一方的节度使使中央对地方的监察控制削弱许多，中央与地方的统治秩序失去了平衡秩序的重心。

从监察官的治所是否固定上也可看出中央与地方关系的变化。在汉初设置刺史之初，其无固定治所。“汉刺史乘传周行郡国，无适治所。中兴所治有定处。旧常以八月巡行各部，初岁尽诣京师奏事。”[7]可见刺史非定居地方的，所管事务只有在八月至岁初时所察之事，在其返京述职至八月再巡这半年多的时间里，地方主要负责人是郡太守。郡守成为地方一切事务的决策者，只受到每年定期的中央派驻刺史的监察。另外刺史的监察时间只是八月至年初，以五﹑六个月的时间巡行各地，以当时的交通条件而言，多数只能是走马观花，不能深入细致地监察处理事务，地方郡守仍少地受到来自中央的影响。

唐朝也经历一个类似的循环。李峤评巡察使之得失:“巡察使率是三月以后出都，十一月中奏事，时限迫促，簿书填委，昼夜奔逐以赴限期。而每道所察文武官，多至二千余人，少至一千已下，皆须品量才行褒贬得失，欲令曲尽行能，则皆不暇。此非敢堕职而愎于官也，实才有限而力不及耳。”[8]这样的情况下，固定治所将有利于执行监察职能，但换个角度看，却也是节度使﹑观察使等地方化，涉嫌监察不力之名，且又有向地方行政长官转化趋势。这样地方权利再次强大，中央与地方关系失衡再现。

二、行政性质时期所反映的中央与地方关系

西汉武帝设部刺史前有县(括侯国)一千五百八十七，若以西汉末一百零三郡为准，中央直管一百余郡的事务，实在力不从心。而在十三部州设立后，平均每部州管七﹑八个郡，此时虽然它们主要职责是监察，但经这样一层过滤后，中央处理的监察这一块事务减少许多，不必分散精力。从行政区划这个角度讲，原有的郡县二级制并不适合汉朝大面积疆域的统一管理。在州部作为一级地方行政机构这一层管理层面出现后，其对衔接中央与地方的密切程度有大作用，中央可从容处理由州部呈上的大事，更容易应对急变，掌控全局。在刺史权利逐渐由监察扩张到民政，军事后，其转化的条件成熟，就从监察区到行政区，行政区划由二级制变为三级制。中央权利由原来直管各军变为主管各州，权力下放，表面看收回郡守自主权，但多了一层统治层面，且扩大管辖区，地方具有了较多自主权。

唐朝也有类似循环。唐玄宗时有县一千五百七十三，以州统县，天宝有州三百二十八。汉唐疆域相仿，但作为与汉郡同级别的州数却是汉时数目的三倍多，跨度远远超过汉代，管理难度更大，这意味着中央管理政事的更加繁杂化。二级制难以适合正常的统治秩序，难以胜任承上启下之职。因此道转化为一级地方行政层的可能性就有了。在其转化为行政性质后，一道约辖二十州左右(以玄宗十五道为准)，更利于中央管理。

若抛却其他因素，仅从行政区划上言，中国作为一个大国，三级制实比二级制更加合理。汉唐盛世下其大一统的疆域，三级制更利于其中央集权管理。在汉郡唐州上加设一级管理机构，赋予全权，实际上却是地方权力的强化。鉴于三级制的行之有效及其对中央集权的危害，此后朝代虽行三级制，但却采用种种措施来弱化地方权力，比如多建一级政区﹑降长官品秩﹑架空长官权力﹑分权给诸多部门等。这样的结果就防止地方坐大，观中国历史，确实在宋元明清未出现地方权大如汉州唐道这一种情况。

三、小结

综观整个中国历史，始终处于中央集权的强化过程中，而汉代州、唐代道则是这过程中的一环。在其由出现到转化的过程中中央对地方逐渐实行加强控制，地方自主权力渐渐由较多变为较少。

汉初中央对地方有力的监察，说明中央加强对地方的监控，中央与地方的关系中，中央处于有利地位，达到“内外相制，轻重相权”的较好状态，统治者找到中央与地方之间权力平衡的适度，协调发展。唐初也是如此。两汉末及唐末却处于相反局面，失去了统治的平衡重心。其转变原因单从本文主旨追究就是在处理中央与地方关系，权力与监察方面处置失势。

处理中国与地方的关系自古至今都很重要。要注意中央有效统治下的地方自治，是中央管理有序，地方有较多机会发展，两者寻找平衡点，从而正确处理中央与地方关系。

[1]班固.汉书[M],北京:北京:中华书局，1962:741

[2]杜佑.通典[M].上海:商务印书馆，1935 年:183

[3]班固.汉书[M].北京:中华书局，1962:742

[4]宋祁，欧阳修等.新唐书[M],北京:中华书局，1975:1240

[5]顾炎武.日知录[M].上海:上海古籍出版社，1984:702

[6]杜佑.通典[M].上海商务印书馆，1935 年:183

[7]杜佑.通典[M].上海商务印书馆，1935 年:183

[8]沈昫等.旧唐书[M].北京:中华书局，1975 年:2993