我国失地农民的现状及对策研究

周培萍

(河南科技学院人文学院,河南新乡453003)

我国失地农民的现状及对策研究

周培萍

(河南科技学院人文学院,河南新乡453003)

随着城镇化建设,失地农民不断增加,失地农民突出的问题主要体现在失地农民的生产生活困难。农民的社会保障没有着落,现有的医疗和养老制度不能解决失地农民的保障问题,再加上失地农民就业受阻,不仅使失地农民生活困难,而且使子女受教育问题成为其面临的新的危机。特别是新近出现的失地农民的就业环境的恶劣和居住生态环境的变化,这些问题,需要从法律层面建立关于失地农民法律保障措施,完善土地征用制度、土地征用预测和评估制度,全方位的保障失地农民的利益。

失地农民;现状及问题;对策

一、失地农民的现状及突出的问题分析

城市化是我国经济发展和现代化过程中必不可少的阶段。但是随着城市化进程的加快,伴随而来的是新一轮的“圈地热”,“圈地热”的背后,则是数千万“务农无地、就业无岗、社保无份”的失地农民。在牺牲自己祖辈赖以谋生的土地并为整个国家的经济发展作出巨大贡献之后,失地农民自身的生存状况却日趋恶劣,根本利益得不到有效保障。

(一)失地农民的现状

1.失地农民的就业困境。失地农民的实际就业情况来看,客观上存在着就业难的问题。现代企业需要有一定知识和劳动技能的工人,失地农民大多缺乏文化知识和劳动技能,竞争意识,思想观念落后保守,大多只能从事技术含量低、操作简单、收入微薄的工作。尽管政府在征地之前与企业签定了一定比例的失地农民用工协议,但多数农民还是无法适应企业的管理制度和工作技能的要求,只好下岗。就业不稳定,缺乏就业政策,再加上金融危机,就业环境受到很大影响,对失地农民更是雪上加霜。

2.失地农民的医疗保障面临困境。失地农民已经丧失了土地所带来的保障,但却无法享受与城市居民相同的社会保障,医疗等生活保障问题都是由农民自己解决的,效果往往很不理想。虽然农村医疗保险制度在不断的改进,但对于失地和半失地农民来说,现有的农村医疗保险制度仍然解决不了失地农民的医疗问题。政府尽管也认识到这一问题,并大力推进农村合作医疗制度改革。但由于起点低,大病医疗仅报30%。这对于动辄数万元住院治疗费的失地农民来讲无疑是杯水车薪。

3.失地农民的养老保险亟待解决。养老保险制度是我国社会保障体系的一个重要组成部分,由于目前我国土地征用普遍实行政府行为,往往群众利益得不到有效维护,失地农民的土地商品使用价值不能得到充分体现,失地农民所得赔偿、补偿不但要解决当前生活、购置房屋所需,还要解决今后养老问题。从各地情况看,失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们既不享有土地的保障,也不享有同城市居民一样的社会保障,成为一个边缘群体。

4.失地农民将面临新的危机——子女受教育问题。由于失去土地,大部分失地农民居住在城市边缘,有的与城市居民居住在一起。由于教育资源的配置,这样失地农民的子女将和城市居民的子女享受相同的教育资源,而这些教育资源的享有是以高昂的教育费用的支出为前提的。当今社会发展客观要求高素质人才,因此上大学受高等教育成为必然。失地农民随之而来的就是子女受教育问题,面对巨额教育支出,失地农民一筹莫展,困难重重。

(二)失地农民面对的新的突出性问题

失地农民的工作环境恶劣。据调查,被征用的土地大部分用来兴办企业,特别是在县镇周边地区,由于这些企业往往只重视经济效益,而忽视了环境问题。所以这些企业的职工劳动环境恶劣,污染严重,没有基本的劳动安全保障措施,严重损害了失地农民的健康。

同时,随着城镇化的发展,近年来对城市工业结构的调整,那些污染严重而又不适宜在城市中发展的工业都向城市周边转移,有的甚至在失地农民的生活区建立垃圾处理厂,失地农民因为失去土地,生活区域变小,生态净化能力小,周边企业造成的空气污染、水污染和固体废物污染非常严重,使他们的居住环境日益恶化。

二、构建失地农民法律保障机制的必要性

“以人为本,构建和谐社会”,是我国的重要方针政策,三农问题又关涉国家和社会的稳定,所以对于失地农民的问题必须引起高度的重视。

(一)弱势群体权利保障的需要

从法律自身的角度来看,保护弱势群体本质上就是宪法和法律的公平平等原则的体现,也是对法律的正义本质的具体实行。未成年人、老年人、残疾人、妇女、失业人员、进城务工的农村劳动者、从事农业劳动的农村劳动者是社会性弱势群体的主要组成部分。杨瑞勇先生认为：弱势群体最易成为社会的不安定因素,如果不加以及时解决或者处理不当,就会使社会矛盾激化,甚至引发社会动荡和倒退。失地农民的生活状态虽然在短期内有明显的提高,但从长期来讲,他们的生活状态可能会有达不到社会认可最基本标准的隐形风险。所以失地农民是隐形弱势群体。

(二)农村稳定的需要

三农问题是关系到国家和社会稳定的重要问题。走城市化的发展道路是解决中国三农问题的根本出路。城市化对中国农民来讲,应该是阳光雨露而非黑暗阴影。农民失地不仅是历史发展的必然,也是时代进步的需求。城市化的根本目的应该是有利于农民富裕,而非造成大批农民失地失业;应当是有利于缩小城乡差距,而不是扩大社会不公。三无的失地农民对农村和社会的稳定至关重要。河北定州“6.11”袭击事件(2005年6月13日《新京报》)就为我们敲响了警钟。为此,国家和政府应该不断调整自身的决策方式和政府职能,建立失地农民的法律保障机制,充分重视和保障农民的合法权益。

(三)构建和谐社会的需要

党的十六届四中、五中全会明确提出把落实科学发展观、构建和谐社会作为全党、全社会今后发展的总体思路和工作任务。落实科学发展观就必须使人与自然、人与社会、人与人的相互关系符合社会发展自然规律,从而实现人与自然、人与社会、人与人的和谐共处。但作为农村与城镇边缘化的中间人群,失地农民失去赖以生存的土地后,虽然居住在城区,但其身份并未完全转变为市民,还不能享受到城市居民的相关待遇。构建和谐社会,建立社会主义新农村,就必须要重视并解决失地农民会出现的各种问题,所以,建立全方位的失地农民的法律保障机制是构建和谐社会的需要。

三、保障失地农民权益的措施

(一)对失地农民进行适时的思想引导,破除失地农民“等、靠、要”思想,增强自谋生路的意识

失地农民普遍在思想认识上对征地和拆迁工作存在两面性。一方面,他们认为征地和拆迁是为了促进城乡社会经济全面发展,推进城乡二元结构向城乡一体化转变的必然过程;另一方面,他们又认为政府征占了农民赖以生存的土地,政府就应该保证失地农民生活水平不降低,政府就应该给他们解决工作,提供就业岗位。由此可见失地农民对政府的依赖性太强,坐等政府解决就业,而忽视了自身的努力。对此,政府应当从思想上引导,采取相应的政策措施,建立失地农民就业培训制度,除去合理支付货币补偿以外,还应考虑到失地农民的长远利益。在劳动就业方面给予就业指导,组织劳务输出,加大培训力度,提高劳动者素质和技能,为失地农民再就业创造良好的条件。积极引导和教育失地农民转变观念,破除“等、靠、要”思想,增强自谋职业参与市场竞争的自觉性,积极主动地融入市场,参与市场竞争获得就业岗位。

(二)建立必要的土地征用预测机制,用预测机制的介入对失地农民进行事前保护

很多的土地征用并非为了公共利益,而是成了政府获得经济利益的手段,完全忽视了土地被征用后的农民的生存问题。农民对土地被征用没有清醒的认识,盲目或被动失去土地后,生活困难。土地被征用后,很多问题的出现,不仅使农民陷入困难,土地征用的效果也不理想。这些问题的出现,都是由于政府的盲目行为,没有对土地征用的后果进行科学的预测。土地征用涉及众多问题,农民的生存,经济的增长,社会的稳定,环境的保护等等。而不能为了政府或者某些领导人的政绩而进行盲目的建设。近几年,政府只看重某些利益,对于土地征用后的问题却忽视了。所以,必须建立土地征用的预测机制,由政府相关部门承担土地征收征用相关问题的调查和论证,并实行政府领导问责制。只有在政府和农民有能力解决征地后可能会出现的各种问题的基础上,才能进行征地。土地征用预测机制是对失地农民进行事前保护的重要途径,也是减少盲目征地的有效途径。土地征用预测制作为土地征用的必要程序,由政府(和开发商)做出预测报告书并对农民进行宣传,告知农民有关土地征用的各种政策和内容,以及农民所具有的权利,使农民对失地后的后果有清醒的认识,并早日转变思想,在政府的帮助下创造自身的美好生活。

(三)完善相关法律,填补失地农民法律保障制度的缺失

我国没有专门关于失地农民的法律保护制度,而对失地农民影响最大的是土地征用制度。我国现行的《土地管理法》于1998年颁布实施,根据该法规定,土地征用程序是用地预审——征地审批——征地公告——补偿登记——补偿方案公告——供地(发出用地批文或批准书)。从理论上看,此种程序较为合理,但实际调查证明这样的程序出现了很多问题,这种程序繁琐、报件复杂、耗时过长,关联部门多、涉及金额大,存在管理混乱、效率不高等问题,所以很多根本就不按此程序来。征地过程中没有农民参加,既带来农民的失望,又为集体干部滥用职权提供了机会。征地前双方缺乏协商,多数情况下,农民只是简单的被告知哪些地被征用了,目的是什么,他们能得到多少补偿。没有提前公告,没有赋予农民更多的知情权、参与权甚至上诉权。现行的土地补偿方式是采取一次性的货币方式进行土地补偿,补偿标准过低,将农民排除在土地增值收益的分配体系之外,对其未来生活缺乏长远的规划考虑。

(四)建立征地用途评估责任机制,维护失地农民的工作环境和居住环境

各地在制定失地农民的保护措施时,只重视失地农民的生活和社会保障问题,而忽略了失地农民的生活环境问题。随着城镇化的发展,城市的污染开始向农村转移,再加上农民的环保意识不强,很多只注重眼前利益。随着征地的步伐的加快,农村的面积越来越小,农民的生活范围减小,农村的生态净化能力也越来越小。一直让人们向往的空气清新的农村正面临着严重的污染。农民失去的土地成了污染源的产生地。造纸、印染、电镀、化工、建材、选矿、垃圾处理等企业紧邻失地农民的生活区,大部分失地农民在这些企业里工作,由于技术的落后,废物处理能力差,生产的卫生安全防范措施不到位,导致了失地农民工作环境恶劣。长期如此,必然损害农民的身体健康。这些都是失地农民面临的新的问题,我们必须要认识到。如果让这些企业来承担改善环境的责任,必将影响企业的经济效益,使小企业无法承受,而政府如果不管,给农民的利益又造成很大的损害。关闭企业,又会牵涉很多的法律问题和纠纷。这些问题的出现都是因为政府对商业用地的征用只看到了经济效益,而没有看到征地用途会带来什么样的后果,有些造成的损失是无法弥补的。所以,对征地用途的论证是在征地过程中必须要慎重的。建立征地用途评估制能够杜绝乱征地的现象,也就能够很好的保护农民的利益。征地用途评估责任机制对土地的用途要进行严格的论证,对土地使用的后果进行评估,对土地使用的利弊进行分析,对于兴建污染严重的企业要坚决不批准,对有一定污染的企业要由企业来承担治理污染、改善环境的费用。政府必须在具备征地用途评估可行报告书的情况下才能批准进行规划,并且实行政府领导责任制,由政府来承担征地用途评估的任务,并向农民进行公示,以便于农民随时进行监督。只有这样才能真正使我国的城镇化建设良性发展,使农民脱离土地后能健康的生活。

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河南省教育厅人文社会科学规划项目(编号：2008-GH-044)。

周培萍(1977-),女,硕士,河南科技学院人文学院讲师,主要从事民商法学研究。