我国农村公共物品供给的理论分析与政策思考

韩 鹏

农村公共物品的有效供给，是保证农村稳定、农业发展以及提高农民生活水平的必要保障，也是全面建设“和谐社会”过程中有待解决的问题之一。

在建国后我国经济不断提升的过程中，农村经济运行机制几经完善，农村公共物品的供给也得到不断提高，但局限于我国经济基础薄弱、农村区域广大等因素的制约，目前仍显不足。绝大多数农村地区的供水、供电条件仍然较差、通讯网络和道路交通设施薄弱，与农村经济发展的需要不相适应。在经济发展受阻的情况下，社会发展的稳定器社会保障制度在农村却相对落后。众所周知，我国社会保障制度在不断发展，城市地区相对完善，养老保险基本没有延伸到农村，家庭养老以及个人储蓄养老在农村仍占主流，基本养老保险在农村供给尤显不足。在社会保障中，医疗保险也是农村经济发展过程中的软肋，目前我国在农村地区全面推广合作医疗制度，是一个很好的尝试，但是仍然难以与城镇人口相比，不利于人口素质的提高。此外，与农业、农民以及农村相关的通讯等基础设施以及农业信息、公共图书馆、教育、文化娱乐等公共物品，在供应上均处于短缺状态。

农村公共物品在供给总体不足之外，其供给结构也不够合理。长期以来，我国农村公共物品属于“供给主导型”的供给模式，在市场经济逐步完善的今天，加之政府行为人具有理性经济人的属性，难以与农村之需求相适应，存在供求错位问题，使得准公共产品较多，而纯公共物品相对不足；短期公共物品较多，而长期公共物品相对不足；重视公共物品新建，而对于维护、维修已有的农村公共物品重视不够。同时，供给的地区结构不尽合理，地区差别较大。

总的来说，目前农村公共物品的供给短缺，结构不尽合理。而有效的农村公共物品供给对农民、农业的影响是巨大的，在提高农民物质文化生活方面具有不可或缺的重要作用。农村生产性公共物品有效供给对农民收入的增加有着长期有效的作用，是对农村生产、投资环境的改善，这有助于降低生产成本、增加农民的收入，对农民的消费水平和消费结构也产生间接的影响。而良好的非生产性公共物品的供给又促进了农民精神生活的提升，改善生活环境，提高社会福利，对维护农村社会的稳定也大有裨益。

对于目前这样的问题，我们需要从理论上探究其内在运行的机理。首先要厘清农村公共物品的内涵与外延。依据萨缪尔森（1954）对公共物品内涵的界定，可知具有排他性或竞争性或二者同时具备是公共物品的主要特点，只具备其一的是准公共物品，二者兼有是纯公共物品。这样就不难得出，农村公共物品就是主要为农村发展服务的、以全体农民为供给对象的公共产品与公共服务，外延上应包括农村的道路建设、农田水利建设、农村教育医疗产品的提供、种田科技知识的提供以及社会保障等。农村公共物品的这一本质内涵的界定，可以得出其具有如下特性：一是具有非竞争性或非排他性。非竞争性意味着边际生产成本为零，也意味着边际拥挤成本为零。公共物品的非排他性使得通过市场交换获得公共物品的消费权力机制出现失灵。这样如果是非竞争性和非排他性兼备的纯农村公共物品，具有消费的不可分性，无法形成市场价格，因而很难像私人物品那样通过市场来供给，应由国家和政府来投资、生产、提供，形成政府职能的重要组成部分。二是外部性。这缘于公共物品的非排他性、非竞争性特征：由于无法排除未付费者的免费使用，公共物品正的外部性容易造成“搭便车”行为；而负的外部性则易造成公共物品供给的“理性不经济”现象。三是投入的密集性。在农村公共物品的供给中，像农田水利设施等基础设施建设，需要大量的资金和劳动量的投入。

农村公共物品的本身属性或特性一定程度上决定了其供给模式的选择，并与不同的社会经济体制相适应。政府和市场都可以成为公共物品的供给者。目前来看，各国实践中的供给模式主要是以下三种：政府直接生产并提供公共物品，形成政府集中控制的“国家化”模式；政府控制所有权，而私人部门生产经营公共物品，形成国有私营生产模式；私人所有，并生产经营公共物品，政府进行必要的规制，形成政府管制下的私有化模式。在政府集中控制的“国家化”模式中，国家在农村公共物品的治理当中全权负责，以强制权力为基础，突出强调了公共物品的公共性，排除了私有化模式可能带来的农村公共物品产权私有后导致社会不公正的危险。在市场经济中对农村纯公共物品来说，也是必须的。对于某些农村准公共物品供给来说，在市场经济中，市场的介入已经成为可能，可采取国有私营模式。这就使其具有边际收益大于边际成本的可能性，从而给市场的介入创造了条件。另外，部分农村公共物品可以采取私有化模式进行供给。

笔者认为，在我国实行计划经济向市场经济逐步转化，并得以完善的背景下，对农村公共物品的供给应该由单一供给模式逐步向多元化供给模式转变和实施，逐步建立与农村经济发展相适应的公共产品供给机制。非营利组织和政府、市场一起构成了公共物品多元供给的主体。一般而言，政府对公共物品的提供，定位于大多数人的需求，或者是“中位选择”，无法满足一小部分人的特殊需求或者超额需求。在市场无法做、政府又不能为的领域，非营利组织发挥着积极的作用，满足社会的特殊、过度的公共物品需求。在市场经济中，这根本上是由公共物品的性质决定的：非竞争性、非排他性的农村公共物品还应由政府来提供；而非竞争性、可以排他的农村准公共物品，应通过市场机制供给；具有竞争性和非排他的准农村公共物品，由于排他不可能，则应由政府和非营利组织提供。同时，政府、市场与非营利组织在公共物品供给中是相互分工、相互协调的互补关系，共同推动农村公共物品的有效供给。可以说，政府、企业和非营利组织对于农村公共物品的供给都具有自身的优势和不足，所以对于农村公共物品的供给，多中心治理应该是一个较好的选择。其重要的特点是，农村公共物品可以通过多种制度选择来提供，突出农民的参与和组织的自治功能。

农村纯公共物品应主要由政府提供，实行政府集中控制的“国家化”模式，一是缘于政府的职能定位，可以说政府责任自从国家成立以来，其重要作用之一就是提供公共物品，当然也包括农村公共物品。二是市场失灵所导致的，由于农村纯公共物品具有非竞争性和非排他性，并导致较强的外部性，使得付出与回报无法对应，仅仅依靠利益驱动，通过市场机制无法满足农村纯公共物品需求。三是目前我国的“三农”弱势背景，越是弱势则与市场相伴而生的各种市场风险和不确定因素越发突出，这样通过市场化的办法来提供农村纯公共物品很难达到应有的效果，甚至是空白。而非竞争性、可以排他的农村准公共物品，应通过市场机制供给，这与我国市场经济逐步完善相一致，在具有排他性的技术条件和经济可行性的情况，在利润平均化趋势的过程中，通过市场竞争，使得部分企业资本转移到这类农村公共物品的生产上，并提供有效供给。对于非营利组织供给农村准公共物品，奥尔森在《集体行动的逻辑》（1971）一书中指出，经济激励不是唯一的激励，人们有时候还希望去获取声望、友谊以及其他社会和心理目标。当不存在经济激励驱使组织从事公共物品生产的状况下，可能有一种社会激励成为其从事某项活动的动力。需要强调是，不论何种供给模式，均需要良好的监督机制来规范运行，包括国家的管制和群众的监督。

我国目前农村公共物品存在的问题，与目前的供给模式不无关系，通过以上理论分析，明确地得出应该实行多元化的供给模式，来保障农村公共物品的有效供给。下面就我国目前供给模式的缺陷，以及未来模式改革中应注意的问题进行分析论述。

我国目前农村公共物品供给模式的缺陷，首先表现在供给主体与供给责任划分不明确。应由政府提供的农村纯公共物品，具体又细分为中央与地方政府的供给，但是目前存在着两者之间供给责任划分不明确。政府与其他社会团体对各类农村公共物品供给责任划分得也不明确。据上文分析可知，按照农村公共物品性质不同，公共物品的供给主体也应不同，一些涉及广大人民利益的纯公共物品，理应由政府提供，而一些惠及较小范围的准公共物品，可以采用各种方式通过市场或非盈利组织来提供。目前我国农村公共物品供给在这方面还比较混乱，供给渠道单一，供给效率低下。其次，农民需求表达机制的不足。农村纯公共物品由政府来提供，但是常常出现供给与需求脱节现象，无视需求的供给必然是无效而低质量的供给，缘由在于农民需求表达机制的缺乏，农民话语权的丧失是导致农民的需求不被重视，进而影响农村公共物品供求失衡的一个重要原因。再次，供给渠道单一。在供给机制上，一定程度上存在政府垄断经营，限制其他的经营主体进入。私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共物品供给领域，难以满足乡村社会多层次、宽领域的公共需要，并容易产生“寻租”行为，往往提供公共物品数量有限，质量不高，难以保证农民对公共物品多样性、高质量的要求。最后，农村公共物品监管不足，供给效率低下。现行的农村公共物品供给，信息不对称，缺乏外界的有效监督，尤其是缺乏广大受益民众的监督，使其在运行决策的过程中，往往仅从自身利益最大化出发来对公共资源进行投资、使用、安排，加之内部监督成本高昂，导致效率低下。

为了解决以上问题，提高我国农村公共物品的供给质量和水平，完善供给结构，促进农村经济发展，构建社会主义和谐社会，需要有效实行多元化的农村公共物品的供给模式，弥补目前供给模式的不足，克服缺陷。