公共政策中的政治文化:影响路径及其功能

卓晓宁

(中共淮安市委党校,江苏淮安 223000)

公共政策中的政治文化:影响路径及其功能

卓晓宁

(中共淮安市委党校,江苏淮安 223000)

作为观念形态的政治文化,与对政治共同体的作用一样,对公共政策运行起着重要影响。由于能够塑造和规定公共政策体制及政策过程,政治文化影响着公共政策。政治文化对公共政策具有认同、沟通功能,影响决策者功能,影响政策执行功能以及政策凝聚力功能。政治文化的创新与发展对于保障政策有效运行和保持社会和谐发展具有重要意义。

政治文化;公共政策;公共行政

一、政治文化与公共政策

文化就其核心来说,首先表现为包含思想、意识、感情等在内的精神形态,文化的民族性、独特性首先也是从这里展开的。“一个民族的文化系统,一经进入人类实践和实际生活过程,它们便首先显示出表现意义、指明目标和揭示价值等作用,使人能够理解其创造性活动的目的、动力和价值”[1]。作为一种观念范畴,文化一词一旦与另一个现象或事物结合,不但其本身是可以、可能认识的对象,更关键的是它总是起着认识论意义上的作用,为主观世界与客观世界架起桥梁,为描述、解释主客观世界提供一种分析框架、一种模式或一种图景。比如公民文化,它是建筑在商品经济和民主政治基础上的现代文化,它标志着人由自在自发的自然状态逐渐成为自由自觉的主体。在价值取向上,表现为自主自律和自由自觉的理性精神;在行为方式上,表现为个性、参与、创造、开拓;在共同体生活中,表现为社会责任和社会主义公共精神。[2]

作为一种特殊的文化,政治文化属于政治社会的精神范畴,它是一个社会关于政治体系和政治问题的态度、感情、信念和价值的总体倾向。政治文化也是一种非常复杂的社会政治现象,常在两种情境下使用。一是被研究的对象,二是被当作一种分析视角或工具。在公共政策研究框架里,政治文化可以被定义为特定的社会文化中见诸于公共政策运行时所体现出的态度、感情和价值信仰,也即狭义的政治文化概念。其主要体现为三部分:一是态度,指人们对公共政策系统和活动的观念,包括人们对公共政策系统功能、作用、结构等的观念。态度可分为认识和评价两部分。认识是指人们对公共政策系统及其活动的知识,评价指人们对公共政策系统及其活动有效性的肯定与否定;二是感情,指人们对公共政策系统和公共政策运行的感情。感情可分为信任与肯定、厌恶与敌视两大类。前者指对公共政策体系及其活动的赞同性倾向,后者则是否定性倾向;三是信仰,指人们对公共政策系统和公共政策运行的信念、所持价值观以及由此体现出的学说等。这种信念大体上可分为两部分:其一,公共政策目标方面的信念,这类信念确定了公共政策活动的原则和标准。其二,公共政策理想,就是希望公共政策系统和公共政策运行能达到统治者和社会成员所期望的某种状态。

公共政策是政府、政党或其他社会公共权威部门,在一定的历史条件下,为解决公共政策问题,制定并执行的一种行为准则或行为规范,是政策主体对社会价值的一种权威性分配,是一个动态的过程。公共政策研究派生于政治学,意在从规范意义上探讨国家、社会和公民之间的利益制衡,通过政治学和行政学的原理及模型分析对国家、地方和团体层面的政策制定、执行与评估进行研究,为高质量的公共政策提供咨询。公共政策涉及对行为的管制、组织官僚体系、分配利益行为等[3]。政策的运行受到政治文化等因素的影响。

二、政治文化对于公共政策的影响

政治文化是社会发展的杠杆。政治文化是社会制度诞生的前提,是公共政策运行的基础。政治过程实质上就是一种决策和制定政策的过程,政治过程的结果和最终成型产品是政策,政策受到政治文化的制约[4]。政治文化影响着公共政策体制的塑造,也影响着政策的制定、执行、评估、调整、终结的运行过程。

第一,政治文化影响公共政策体制的塑造。从规范意义上说,政治文化是社会理想、信仰等见诸于公共政策时形成的政治理想、信念及学说,表现出特有的规定性色彩。这种理想信念直接并总是体现为公共政策应该是什么,应该干什么,政策目标如何确立,应该为哪些人服务,应该将什么资源、将多少资源分配给哪些人,公共决策体制在什么意义上建立,应当具备怎样的功能等。美国社会学家波普诺曾就此指出,研究政治要特别着眼于政府体制背后的意识形态以及政治过程的运转。特定社会的人们正是从自己的价值观、信仰、态度、情感等因素出发,来选择特定的公共政策体制、结构和运作方式的[5]。如果公平、无差别、信赖政府等理想信念是某个时期的主导性政治文化,通常该时期的公共政策体制表现为强力汲取-分配资源型体制。如果一个社会倡导自由、起点平等、个人选择优于集体选择,通常其公共政策体制会被塑造为注重参与、扁平化、倾向权力下移与外移的公共政策体制。如果一个社会奉行国家或政府只是一种必要的恶,则通常会设计以限权及监督等相应的制度安排。当然,任何社会的政治体制包括泛义的政策体制必然最终是由其经济历史地决定的,政治文化对公共政策体制只是具有相对的作用,而非决定性作用。

第二,政治文化影响政策运行过程。对于公共政策,其过程可界分为输入、转换、输出三个相互作用的阶段。输入和输出是政策制定系统同政策对象之间的交换,转换则是政策制定系统对输入信息的消化和对输出的执行。在输入阶段,进入政策制定系统的输入可以区分为两种类型:要求和支持。要求是政策对象对政策制定系统提出的一系列需要解决和保障的问题,支持则是对政策制定系统的权威、合法性、能力等表示出的肯定与否定的一系列态度倾向。在要求层次上,政策对象所提出的问题总是与其所信奉的文化交织在一起进入政策制定系统的。比如股市高涨时,人们会担心政府打压。而当股市低迷时,人们又要求政府救市。在支持的层次上,文化所显示的意义就更加明显。支持彰显着人们对政策制定系统的态度,而此正是政治文化的表现。文化可以塑造顺从者、旁观者,也可以塑造参与者及批评者。对于顺从者、旁观者来说,政策制定系统得到的输入是支持。对于参与者,则具有两种可能:支持或反对。当政策制定系统符合、顺应了政策对象的意愿时,表现为支持;反之,则表现为反对。对于批评者,则总是对公共政策持质疑态度。

在转换阶段,对要求及支持的转换是在政策制定系统内部进行的。它以政策输入为始点,由确定目标、进行决策、组织执行等一系列活动组成。这些活动在行政文化的意义上,可以视为适应、消化、沟通等一系列过程。适应是对输入信息的反映,其有两种类型,一是顺应。即当输入信息同政策制定系统的规范、原则基本一致时,政策制定系统能够平滑地接受信息,并迅速转入消化阶段。二是冲突,即输入的信息与系统发生了矛盾。这种矛盾实质是由于政策主体与政策对象即客体所居于的不同文化信息源带来的认同差异间的碰撞。在这种情况下,政策制定系统对政策对象所输入信息的适应就成为相互间在文化上的和谐化过程。当冲突转变为和谐后,政策活动转入消化阶段。消化即是对输入信息的进一步理解,是确定目标、进行决策的过程。由于输入总是与文化相联系,因此理解实际上也是在文化的基础上进行的。政策制定系统对政策对象的文化意义理解愈深入,则对其输入的信息理解也愈深刻。

沟通可以视为政策的执行过程。在系统内,沟通意味着次级政策制定者或政策执行者对决策者指示的主动接受。在系统与对象间,沟通则意味着主体与客体间达成的和谐,以及客体对主体活动的认可;在输出阶段方面,政策输出实际是在两种情况下进行的:一是评价,即人们对政策结果的评价。任何政策活动总是为政策对象即客体服务的,否则政策活动就失去其依归和合法性。其服务情况体现为政策客体对期望的实现状况和需求的满足状况。人们对政策的评价总是在某种先在的观念基础上进行的。这种先在观念中的很大成份与文化成见相关。也就是说人们在看待事物时总是戴着某种眼镜。二是控制,即对输出在文化走向上的控制。政策制定系统作为国家意志的表现,公共权力运行的体现,其对社会文化的适应不完全是被动的,其输出总是在寻求适应社会文化的同时努力体现政策主体特别是高层决策者的意志。当两种观念发生冲突时,政策主体往往通过引导、说服、强制、动员、激励、约束等方式控制社会文化中的某些超限度增长、失调和变迁等情况,从而有效地控制冲突。

总之,政治文化因其规范性及历史的传承,影响、规定着特定社会的公共政策体制及其过程,从而对公共政策产生作用。

三、政治文化在公共政策运行过程中的功能

政治文化作为社会观念形态,不管其具体内容和类型如何,通常都体现着人们的价值取向和心理倾向,并据此形成政治文化的导向机制,制约和引导着社会政治生活走向和政治行为指向。上述主要是对政治文化影响公共政策的规范分析,论证的是其为什么能影响公共政策。基于上述讨论,就可以分析政治文化在公共政策中的功能,即它是什么。在公共政策活动过程中,政治文化体现为下述功能:

第一,政治文化具有认同政策体制机制的合法性与合理性功能。政策体制及政策的合法、合理性是政策能否得到有效发挥的前提,而政策系统能否得到社会对其合法、合理性的认可,在很大程度上取决于这一系统在多大程度上适应了政治文化,更具体地说就是政治文化蕴藏的政治从而行政理想所体现的那种特殊意义。正如阿尔蒙德所言:“国家内部或国家之间选择倾向的不同,可能来自不同的理想结果,或者来自有关怎样实现这些结果的不同理论,也来自对现实社会中现有社会条件的不同认识。”[6]

第二,具有沟通政策共同体关系的功能。政策共同体之间关系包含着政策系统与政策对象,政策系统内部团体与团体、人员与人员、团体与人员之间的关系等内容。政策共同体之间关系是保证政策系统及其活动正常运作的前提和基础,各种关系的沟通如何,直接影响着系统及其活动的有效性。沟通如何得以有效实现,与行政文化紧密相关。如前述揭示,政策系统开放性程度越高,沟通愈容易达到,诸政策主体与客体相互理解和认同感越强,则对政策系统及其活动的认可程度越高,沟通越容易实现。而开放性、认同感等都同社会理想、文化模式、生活方式等相联系。反之亦然。因此,政治文化是实现沟通的基础,也是沟通中的主要内容。

第三,具有影响决策者行为的功能。在影响决策者的诸因素中,政治文化有很大的作用。美国著名政治学家罗伯特·达尔在分析政府决策行为时,曾列举了七种决策者受制约因素:“他们当前的价值观、态度、期望和信息;他们早期的或更深层的态度、信仰、价值、意识形态、个性结构和倾向;与决策者有某种关系的其他人的价值观、态度、期望、信息、信仰、意识形态和个性;决策者达到其地位的选择、录用或进入的过程;他们遵循的决策规则、政治结构或宪政体系、社会其他机构;通行的文化,特别是政治文化;影响文化、制度、结构的历史事件等等。”[7]这些因素很好地说明了政治文化对决策者所起的作用。政治文化影响着决策者的价值前提,也影响着他们的心理素质和决策的方式。

第四,具有影响政策执行的功能。政治文化对政策执行的影响具体表现在以下几个方面:其一,政治文化影响政策执行的组织性。政策执行者之间能否有效地协调一致,在很大程度上取决于政治文化。如果一种政治文化倾向于成员间具有强烈的合作意识,那么政策执行的组织性就很强,相反政策执行中的离心倾向就很大。或者呈现内耗格局;其二,政治文化影响政策执行的效率。政策执行受制于政策人员的热情和态度,而热情和态度与政治文化直接相关。在一个文化认同性强的政策系统里,政策人员的热情与态度同政策系统成正相关的关系,此时政策人员从事政策活动的主动性、积极性强,行政效率高。反之亦然;其三,政治文化影响政策执行的运作规则。政策执行的运作规则与政治文化相关。在强调严谨、科学、程序、尊重知情权、重视权利主张和权利救济的文化背景下,政策执行往往是按照严格的程序运作的。而在因人行事、自由裁量权少受监督限制的文化背景下,政策执行的随意性往往很大。

第五,具有影响政策凝聚力的功能。凝聚是指人们在特定的时空条件下趋向同一的倾向,它与人们的信仰、态度、价值观等密切相关。当政策系统的原则、规范、要求等与政策主体及客体所持有的信仰、态度、价值观等一致时,政策系统就显示出一定的凝聚力,高度一致时则很强,基本一致时则比较强。相反,当政策系统的特性与政治文化间的距离很大,甚至相悖的时候,政策系统就缺乏凝聚力。政治文化对凝聚力的影响还表现在政策决策者与政策执行者之中,政策决定者作为政策系统中的一个特殊阶层,具有一系列特殊的原则、规范和要求,当这些要求与政策执行者所持有的观念一致时,或者说其要求能够被其成员所认可和接受时,政策执行者的影响力就增强,政策系统的凝聚力也就相应提高。反之亦然。这也可以为“上有政策,下有对策”现象提供一种解释。

政治文化在公共政策运行中的功能作用表明,政治文化总是与一定时空条件下公共政策联系在一起的。政治文化以其自身所蕴涵的政治意识指向、政治心理倾向以及政治价值取向影响并制约着各个国家的政策运行并发挥其功能作用。因此,推动符合社会发展客观规律的政治文化创新与发展对于保持社会和谐发展具有重要意义。□

[1]李燕.文化释义[J].哲学研究,1996(9).

[2]贺良林.当代中国政治文化的发展方向[J].新西部,2007(9).

[3]戴伊.理解公共政策[M].北京:华夏出版社, 2004:43.

[4]孙西克.政治文化与政策选择[J].政治学研究, 1988(4).

[5]波普诺.社会学[M].沈阳:辽宁人民出版社, 1987:10.

[6]阿尔蒙德.比较政治分析[M].上海:上海译文出版社,1992:51.

[7]达尔.现代政治分析[M].上海:上海译文出版社, 1987:49-50.

责任编辑:彭安玉

D523

A

1004-1605(2010)07-0042-03

卓晓宁(1956-),男,江苏南京人,中共淮安市委党校副校长、副研究员,主要研究方向为政治理论、政治文化。