环境税开征时机及国际借鉴研究

谢思远

摘要:环境税是发达国家实现环境保护和资源合理利用的主要调节手段。当前我国正处于一个特殊的历史时期,环境问题突出且与经济发展问题并存。本文就我国环境税开征时机选择进行了探讨,并结合发达国家环境税实施的成功经验,对我国现阶段开征环境税提出了政策建议。

关键词:环境税;时机;国际借鉴

中图分类号:F812.42文献标识码:Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309(x).2010.06.017文章编号:1672-3309(2010)06-0048-03

环境问题已经成为我国乃至世界关注的焦点。改革开放以来,伴随举世瞩目的成就,我国的环境问题愈发突出,大有上升为制约国民经济可持续发展的主要矛盾的态势。为此,2007年3月5日十届全国人大五次会议上,温家宝总理在政府工作报告中提出:“要注重发挥市场机制的作用,充分运用价格、财税等手段来促进节能环保工作。”同年6月,国家发改委会同有关部门制定了《节能减排综合性工作方案》,明确提出“研究开征环境税”。2009年5月25日,国务院批转发改委《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》第九条提出:“加快理顺环境税费制度,研究开征环境税。”目前,全国人大常委会预工委和财政部正在研究环境税立法工作,这一新进展意味着我国开征环境税的步伐再次加快。

一、我国开征环境税面临的问题

理论上,环境税是纠正市场失灵的一种工具,用以消除负外部效应,从而减少社会经济效率的损失。因此环境税有其存在的理论基础。在实际中,当前我国的环境问题比较严重,而涉及该方面的政策制度却相应缺失,与其他国家相比存在着较大的差距。具体表现为:第一,我国财税政策没有体现环境保护的要求;第二,我国环境税征收范围较窄,现行税制中缺少以保护环境为目的,针对污染环境的行为或产品课税的专门税种;第三,现有涉及环境类税种的税负较轻;第四,没有形成行之有效的税负转移、税收返还、差别税率等机制。总之,无论在理论上还是实践上,环境税在我国都有其存在的必要性,并且国家相关机构也已将其列入研究范围。然而,环境税的开征看似大势所趋,但其引发的争议同样愈演愈烈,这些争议主要集中在以下方面:

(一)当前开征环境税不利于宏观调控的顺利进行

在宏观层面,开征新税种与目前刺激经济复苏的积极财政政策相悖。从经济学理论来说,税收作为一种宏观调控手段,在经济过热时增税,在经济萧条时减税。目前,受金融危机影响,我国依然实行积极财政政策,“拉动内需”是政策执行的根本方向。但环境税会使相关消费品尤其是一些基础原料的价格上涨,这些产品价格的上涨对汽车、高档电器等居民未来消费升级换代的大宗消费品的消费具有明显的抑制作用,降低消费者的实际购买力,抑制消费需求的增长。同时,环境税的开征将影响我国出口的稳定增长,将绝大多数出口产品纳入课征范围,会使产品价格大幅度上涨,这无疑会削弱出口企业竞争力,弱化外贸对国民经济的贡献率。

在微观层面,环境税会增加企业生产经营成本,不利于当前经济形势下的企业发展。首先,尽管环境税通过改变价格来改变企业生产的长期成本,使企业选择低污染的方式生产,有利于企业本身乃至行业的长期发展。但目前经济危机并未完全过去,开征环境税会使一些设备落后企业的生产成本增加,导致这些企业市场竞争力下降,甚至可能出现企业倒闭和行业衰退。这类企业通常是一些传统行业,往往带有资源能源消耗强度大、污染负荷高的特征,其中还有相当一部分是中小企业,本身利润率较低,在经济危机下就更显脆弱。其次,开征环境税还会调整生产成本。因为理性的生产者都会追求利润最大化,选择适合自己的生产设备。而环境税一旦开征,一些污染大或耗能高的设备(如污染物排放量大的旧汽车、低效率锅炉等)会变得不经济,企业就不得不调整既定的生产模式,进行额外的固定资产投资,这些都需要时间和资金。在当前的经济形势下,这对企业是一种不小的负担,对于产业结构不合理、污染型企业较多的中西部欠发达地区企业而言,这种负担尤为严重。此外,环境税可能无法得到群众的广泛支持。例如,环境税对于经济危机下的许多中小企业无疑是雪上加霜,而中小企业是吸收就业的主力,环境税会进一步激化当前的就业矛盾。大多数低收入群体日常购买的商品通常环保性较差,若增加这部分商品的生产成本,则会增加低收入群体的生活负担。

(二)环境税设置不当可能会造成更大的社会效率损失

开征环境税,一方面是筹集资金用于环境治理,另一方面是通过税收手段调节纳税人行为,消除负外部效应,树立起环保意识。但是,利用环境税来消除负外部效应,理论上是理想的,然而在实践上是否可行是不确定的。因为税法显然不可能面面俱到,为每个纳税人设置不同的征收方案来消除所有的外部性,只可以粗略地将纳税人划分为不同的群体来设置征收细则。那么,这样必然会过度纠正一些经济主体的经济行为,却伴随着另一些经济主体的负外部效应同时存在。此二种情况均会导致社会效率损失,无法达到帕累托最优。同时,尽管开征环境税是用来消除负外部效应,但纳税人与征税机构的信息不对称又会产生新的效率损失。例如,向产生污染的生产者征税,税务机关必须了解生产企业的生产运行过程,核实耗费环境资源的具体数量,以此作为计税依据。而税务机构通常难以具备生产方面的专业知识,从而使生产者具有信息优势。要消除信息不对称,就需要较高的实施成本,从而使征税效率降低。另外,税收实质是通过价格间接调控经济主体的行为,因此影响均衡价格的一切因素同样会影响到税收的调控效果。若某产品供给弹性较大而需求弹性较小,那么对其可能产生污染的生产过程征税就很难促使生产者改变其行为,同时大部分税负会被转嫁到需求方。因此,通过实行环境税来实现环境目标存在一定的不确定性。总之,尽管开征环境税的目的是消除负外部效应,减少社会效率损失,但其本身同样不可避免地带来新的效率损失。若环境税设置不当,很可能是得不偿失。

二、我国环境税开征的时机选择

目前是开征环境税的一个较好时机。我国经济表面上是受金融危机的影响,但金融危机只是一个外因,造成我国目前经济形势的内因是长期以来形成的结构失衡问题。此次经济危机令我国长期以来不合理的经济结构问题暴露无遗,一些传统的低技术含量、粗放式发展的企业在危机中十分脆弱。因此,尽管经济危机使国民经济蒙受了巨大的损失,但也指明了调整经济结构、促使产业结构升级是未来经济发展的必由之路。要对国民经济进行结构性调整,就应该使用结构性的调控政策。就税收政策而言,就是进行结构性减税,即有增有减,对高新技术、节能环保等领域应当减轻税负以支持其发展,而对于落后的夕阳产业适当增加税负,加速淘汰,从而促使资源的合理流动,提高配置效率。因此,开征环境税与结构性减税的政策并行不悖。另外,有人担心开征环境税带来的负面作用会抵消其积极作用。笔者认为,在环境税开征之初会带来负面影响,这的确是一个难以避免的问题。但这只是一个短期效应,若站在长期的科学发展角度上,开征环境税显然是利大于弊。目前环境问题造成的经济损失已经达到一个惊人的地步,这不利于国民经济的长期稳定发展。开征环境税,不仅可为环境治理筹集资金,更可从根本上引导经济行为,控制环境的进一步恶化。

总之,是否立即开征环境税,这是眼前利益与长远利益的博弈。现在开征环境税,潜在的效率损失是客观存在的;但是,如果为了保证眼前利益,迟迟不作决断,则在长期中潜在损失更加难以估量。因此,应将现在开征环境税造成的效率损失看作是一种成本,既是为纠正以往不合理发展模式的一种支出,更是为将来获得更大收益的一种投资。当然,这种成本越小越好,这取决于环境税的具体设置情况。

三、环境税的国际借鉴及其启示

任何改革实质上就是利益的重新分配,来自既得利益集团的阻力不可避免。减少这种阻力,既有利于顺利开征环境税,也有利于减少环境税开征后可能带来的社会效率损失。纵观许多改革成功的国家,基本上都采取了以下原则:

(一)渐进式改革原则

环境税直接冲击了一些传统产业(如能源密集型工业)的利益,这些行业由于竞争通常只能获得社会的平均利润率,环境税必然会遭到他们强烈的反对。因此,很多国家实施了预告和渐进时序策略,给企业以调整时间。同时,适时出台鼓励使用节能环保生产设备相关政策,使企业“趋利避害”,自觉进行设备革新。此举可有效降低调整成本对企业的影响,保存企业的竞争力。例如,丹麦1988年就预告了5年后对与能源相关的产品征收环境税,以便为企业必要的生产调整留出时间。在保障企业竞争力方面,美国采取了边界税调节手段(BTAs),即对进口商品征收同等环境税并对出口商品免除相应的环境税,以避免因单方面征收环境税削弱国内企业的国际竞争力。渐进式改革是我国改革开放30年的宝贵经验,同样适用于环境税改革。当前我国市场经济机制尚未健全,产业结构还未升级,污染物排放和能源消费存在行业性高度集中的现象;另受经济危机影响,环境税一定程度上肩负着加快产业结构调整、促进产业升级的使命。因此,设定一个过渡期或者适应期并同时出台鼓励、引导性质的政策十分必要。

(二)税收中性原则

税收中性原则是指将环境税的收入用于减少其他引起市场扭曲的税收,而整个经济体的总税收收入保持不变。考虑税收中性的原因是为了减少对某些特定地区和行业或脆弱人群的集中影响,帮助受影响行业和人群提高自我调整的能力,从而保障环境税的顺利开征。例如,欧盟为了克服碳税分配的累退性,多采用分配中性的方式,其将碳税收入抵付雇主为低收入来源的雇员交付的社会保障金,既增加了就业又减少了碳排放。考虑到当前我国经济处于复苏时期,就业压力较大,收入分配引发的矛盾较为突出,而环境税对生活必需品会不可避免地产生影响,因此务必坚持税收中性原则,通过税负转移、税收返还的方式,缓解环境税开征初期可能产生的负面影响。

(三)区别对待原则

一方面,要对不同地区实行区别对待;另一方面,要对不同课税对象区别对待。OECD成员国虽普遍开征环境税,但各国的税制設计不尽相同,甚至有很大差别。例如,能源税在欧盟各国税收中所占比例超过75%,但在各国内部的税负并不一致;而且在同一地区,不同的课税对象适用税率也可能存在较大差异。例如,希腊汽油税率为36%,柴油税率为8%;爱尔兰汽油和柴油的增值税为21%和12.5%。可见,环境税税制设计存在很大的地域性,不同国家会根据自身对收支平衡、国际政治压力、基础设施供给制度以及工业部门投入负担等多方面考虑来设计出适合自己国家的环境税。我国国土广袤,不同行政区域的环境容量和最优环境质量水平差异明显,且各地区经济社会发展水平不一,环境税设计务必体现因地制宜、区别对待的原则,各地方应有一定权限灵活应对各自地区的实际情况。同时,要防止地方权力过大、管理混乱的局面发生。因此,环境税应在中央集中统筹管理的前提下,充分考虑税种的征管权限,正确处理中央与地方在事权和财权之间的关系,保证环境税征管分工明确、权责清晰。同时,应在充分调研的基础上,协调好区域间税率,限制污染产业和产品的地区间转移。此外,税制设计时还应考虑到不同课税对象以及产成品的需求弹性,对需求弹性较高的课税对象适当增税,对需求弹性较低的课税对象适当减税,并鼓励低需求弹性课税对象的相关替代产品或技术的研发,提高环境税的效用。

(四)其他方面

在税收征管方面,税务机关应该引入相关人才,尤其是熟悉生产专业知识的人才,以减少由信息不对称造成的征管成本。在环境税税收收入使用方面,无论税款是用于环境投资还是通过某种形式返还,都应当透明、公开,以提高公众对政府的信任度和对环境税的理解与接受程度,从而保障环境税改革的顺利推进。在立法方面,应该明晰中央与地方之间的职能分工,并结合我国的实际情况,对比国际环境税绩效评价机制,尽快将各税种逐步立法实施或纳入税法。

(责任编辑:云馨)

参考文献:

[1] 陈共.财政学[M].北京:中国人民大学出版社,2007.

[2] 平狄克·鲁宾费尔德.微观经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2000.

[3] 贾康等.当前是调整资源税、环境税的最好时机[J].经济研究参考,2009,(66).

[4] 梁劲锐、席小瑾.环境税收的国际借鉴及对中国的启示[J].经济与管理,2008,(22).

[5] 闫锐.我国现阶段开征环境税的经济风险[J].经济研究参考,2009,(60).

[6] 朱坦、刘倩.推进中国环境税改革——国际环境税实践经验的借鉴与启示[J].经济政策,2007,(09).

[7] 陈红枫.浅谈公共财政框架下环境税的税收中性设计[J].经济研究导刊,2007,(11).

[8] 王健.OECD国家的环境税及其对我国的启示[J].中国资源综合利用,2004,(05).