关于省直管县体制改革有关问题的思考

武晓飞

从上世纪八十年代开始,为了带动城市周边乡村的经济发展,推动城市化进程,我国的地级管理层逐步由省一级政府在地方的派出机关演变为一级行政区划。到上世纪90年代,全国开始大规模的设立地级市,实行由中心城市管理周围县乡的市领导县的体制,即省一级政府主要在宏观上为全省的发展进行调控,而地级市则作为政策的具体实施者,对所辖的区域进行管理。这种新型的市管县体制在具体的实施过程中,暴露出了非常多的问题,总起来说主要有两点:一是处于城市化进程中的地级市过多的从周围的县级市里汲取资源,不但没有带动周边县乡的经济发展,反而起到了限制作用,形成了“市刮县”;二是实行了市管县之后,我国的政府层级变为五级,行政层级的增加必然导致机构设置和人员配置的增加,结果就是行政成本的增加和行政效率的降低。鉴于这种情况,我国从2002年开始就积极推进省直管县体制改革,2009年7月9日财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标,即2012年年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。民族自治地区按照有关法律法规,加强对基层财政的扶持和指导,促进经济社会发展。

一、省直管县体制改革概述

省直管县体制主要有两层含义,一是从财政上实行市县平级,县级财政直接与省财政挂钩,省财政决定县级的财政预算和收入分成。二是行政管理上实行省政府直接管理县政府,即将我国原来的“省——市——县”的管理体制改为“省——市、县”,在省与县之间,减少了地级市这一级,县级的人事、财政、审批权等全部由省一级政府掌握。

在我国,浙江省和海南省是省管县体制成功实行的范例。其中浙江省自1953年以来,本着“扩权强县”的精神,一直致力于走财政省管县的道路,并取得了非常显著的成果。海南省结合当地的实际情况,于2004年实现了完全意义上的省管县,这是我国唯一一个实行政府管理省管县的省份。

(一)浙江省省管县财政体制介绍

自1953年以来,除了文革后期的一段时期以外,浙江省一直坚持实行财政省管县,这在全国是独一无二的。省管县体制对于浙江省县域经济发展的影响是巨大的,2002年,浙江省有24个县(市)进入全国百强县(市),总数全国第一;到2003年,这一数字上涨到27个;同年除庆元县以外,全省58个县(市)财政收入全部过亿,如此迅速的发展充分证明了财政省管县的优越性。具体来说,浙江省进行的改革主要有以下两方面:一是实行独特的市县财政包干体制。1978年2月,根据中央对浙江省试行“增收分成”的办法,对各地的财政实行“定收定支、收支挂钩、增收分成、下年使用”的方法,由于增收部分按比例留在县里,给县一级以极大的创收动力。二是强县扩权,为了调动县域经济发展的积极性,本着“能放就放”的原则,浙江省从九十年代以来持续下放行政管理权限。不但减少了很多审批环节,而且几乎将所有省市两级政府在经济管理方面的权限下放,下放的权力涵盖了建设、经贸、外经贸、计划、交通等12大类。

(二)海南省省管县体制介绍

海南是我国唯一一个彻底实行省管县的省份。海南省与县之间不设中间层级,实行市县分治,即市政府是城市政府,只管理城市自身事务。海南省辖2个地级市,6个县级市、4个县、6个自治县、1个办事处,所有的县一级政府统一归省政府管理,并且在基础建设,项目投资审批方面拥有较大的自主权。海南省对于省管县模式的实践充分证明了省管县的可行性,并且为我国小省份、欠发达省份的体制改革提供了参考。

进入2009年,省管县改革的步伐明显加快,7月9日,财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》称,2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推行省直接管理县财政改革。这标志着省管县在经历了这么多年争论之后,终于步入了正规。

二、实行省管县的困难分析

省管县是我国地方政府体制的一项重大改革,是一项复杂的社会系统工程,涉及到多方面的利益,所以在推进的过程中必须慎之又慎,要把积极改革同政治稳定结合起来,只有政治的稳定,才能保证改革的顺利进行。总结近几年我国推进省管县财政改革的经验,专家们得出一个结论,那就是省管县改革要分两步走,第一步就是实行财政省管县,在此基础上,进一步实现彻底意义上的省管县。这是因为对地市级政府和县一级政府的权力的重新划分和职责的重新界定是一个非常庞大复杂的工程,如果改革的速度过猛,极容易引起社会的动荡。先实行财政改革,可以为行政省管县的实行创造条件,同时也有助于保证政治的稳定。

(一)现行省管县财政体制面临的困难

首先,县级财政没有完全独立。实行县财省管之后,由于县和省之间减少了中间层级,省财政按财政体制直接结算到县,没有了市对县的资金截留,县里可以集中更多的财力发展经济。表面上看,县级财政独立了起来,与市一级财政平级,但是由于行政上县级仍然受市级的领导,那么这种县财政的独立性就要大打折扣。试想,当县里的人事权被市里掌握,县政府还需要向市里汇报工作,受其领导时,县财政又怎能不受市里的限制?在这种情况下,财政上省管县的改革,就很难达到实际的效果。

其次,财权与事权的不对称。目前我国实行的省管县财政体制的办法,在收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面,省财政与市、县财政直接联系。而县级的行政,人事,审批等仍由市里管理,且市级行政覆盖全市性事权。这就形成了市级政府管事不管钱的局面,容易降低市级政府管理的积极性,使得市政府忽略了周围县市的规划发展,只关心中心城市的建设。原来市政府立足全局,对于周围县市进行统筹规划,使得地区经济能够互补互助,实现良性的发展。现今县级财政自收自支,县政府容易因为盲目追求政绩和眼前利益,大搞基础设施建设,搞地方保护主义。大规模的重复建设和相邻县市的恶性竞争,必将导致国家财力和资源的浪费。另外,县里很多公共项目的建设也需要市里相应的配套资金,如果市级政府不对县域经济的发展提供资金支持,县级政府的很多工作也会面临不小的困难。

第三,省管县改革不宜“一刀切”。我国幅员辽阔,各地经济发展水平相差悬殊,实行省管县改革,应当充分尊重地方的实际情况,不应搞改革“一刀切”。第一,在县域经济发达的省份实行省管县,确实有利于进一步发展地方经济。但是我国有些贫困县长期接受市级财政的扶持,其发展离不开市级政府的支持,在这种情况下搞县财独立,无疑会使这些贫困县雪上加霜。第二,省管县对于省级政府的压力很大。浙江省所辖的县区只有40多个,而我国河北,河南等省份,有100多个县,现有的省级政府根本没有相应的管理能力。第三,有些地区区域经济已经形成了良好的产业结构,如实行省管县可能会破坏原有的良性结构,损害经济发展。第四,有些地区县域经济落后并不是因为财政体制的原因,而是受观念,自然环境的限制。在这种情况下,靠县财省管并不能解决当地的经济发展问题。

(二)省管县面临行政技术的制约

财政省管县只是改革的第一步,为了振兴县域经济,缩小城乡差距,最根本的还是要实行彻底意义上的省管县。但是随着改革的进行,很多问题摆在我们面前,省直管县之后,省级政府如何管理数量众多的县,县级政府的执政能力能否跟上,这些都是值得关注的问题。

首先,省级政府面临巨大压力。我国很多省份管辖范围较宽,如四川下辖132个县。根据管理学原理,省级政府直接管理县的数量不应超过50个,而我国大部分省份都超出了这个范围。据统计,在我国省内市县数超过90个的省有11个,49个以下的只有9个。数量众多的县市给省级政府造成了巨大的压力,如不采取措施,将很难实现有效的管理。针对这种情况,很多学者纷纷提出了分省,即增加省级区划的数量,缩小省区面积和管辖人口,同时适当合并一些规模较小的县市。而我国的省级行政区划都是在长期的历史发展中形成的,各个省都形成了各自的文化认同和风俗习惯,如进行拆分,容易造成社会不稳定,风险极大。

其次,省直管县对于县级政府的执政能力提出了更高的要求。省直管县后,县级政府将与地市级政府平级,但是目前我国县级政府的执政能力还远远不能达到要求。省管县改革将下放较多的经济社会管理权限,而县级政府现有的机构和人员配置很难满足权力运行的要求。为了对新纳入的经济社会事务进行管理,县级政府必须扩大自身的规模,而此举可能引起机构的膨胀和人员的激增,行政成本的增加,而这些都是我们不愿意看到的。另外,县级政府在过去的市管县体制中,更多的扮演的是一个政策执行者的决策,其本身的工作大多依照上级的指示和精神,而未来省管县改革要求县级政府具有更多的独立性。我国县级政权数量众多,经济发展水平,自然环境等因素相差甚远,各地县级政权应在中央政策的框架下更多的结合当地实情进行政策的创新,面对复杂的社会经济问题,公共服务领域的扩展,县级政府要开创性地开展工作,要有创新的能力和胆识。

省管县对于提升县域经济竞争力,推进城镇化建设有着极大的推进作用,但是改革面临的困难不容忽视。省管县改革是一项综合性的重大改革,决不能一拥而上,搞“一刀切”,只有对改革过程中遇到的问题做理性的分析,不断调整改革的方案,才能保证改革的顺利进行。