《森林法》在执法实践中存在的问题及建议

周建元 卢正山

一、存在的问题

(一)《森林法》部分条款没有体现森林分类经营管理的改革理念,一定程度上导致了滥伐林木案件的不断攀升

如《森林法》的三十一条第(一)项规定:成熟的用材林应当根据不同情况,分别采取择伐、皆伐和渐伐方式,皆伐应当严格控制,并在采伐的当年或者次年内完成更新造林。从执法实践看,该条规定过严,应当适当放宽商品材尤其是人工商品林的采伐。众所周知,民营投资购林、造林的目的大多数是为了获取经济利益,若经济利益无法实现,就会挫伤民营投资主体购林、造林的积极性,在合同经营期内,当不能收回投资时,就会铤而走险,滥伐林木。从襄樊近几年查处的滥伐林木案件看,有30%的滥伐林木案件客观上是因此条规定过严所致,在连续几年禁伐的县市,这类滥伐林木案件的比重更大。

(二)部分条款规定不够科学严密,容易引起岐义

1.《森林法》第三十二条第一款中“房前屋后”一词表述不够准确。在山区县市,有相当部分农村居民将房屋盖在自留山和承包地上,而房前屋后自留地和承包的林地上长有农村居民个人所有的林木,所以这些农村居民就误认为只要采伐房前屋后个人所有的零星林木,即使长在自留山上或承包林地上也不需要办理林木采伐许可证,而从该条第四款的规定看,该法的立法本义是只有农村居民宅基地上的零星树木的采伐才不需办理林木采伐许可证。

2.《森林法》第三十二条第二款,单列和强调“国有林业企业事业单位”没有必要。同时也容易使人将此条规定的采伐主体误解为“林业机关、团体、部队、学校和国有林业企业事业单位,”而立法本义是“机关、团体、部队、学校和国有企业事业单位”。

3.《森林法》第三十二条第三款“铁路、公路的护路林和城镇林木”的表述不够准确,容易使人误解为“长在铁路和公路两旁的护路林和城镇范围内的树木”,从《森林法释义》看,立法本义是指铁路、公路、城市园林等部门组织种植并管理的树木。执法实践中,城市园林部门经常和林业部门“扯皮”,城市园林部门认为,只要是城市范围内的林木的更新采伐都应该由城市园林部门办理林木采伐许可证,为解决这一问题襄樊市政府法制办公室专门下达协调意见:城市建成区范围内的林木的采伐由园林部门办理林木采伐许可证。笔者认为这一协调意见是有违该法立法本义的。公路部门经常与林业部门争权,认为只要长在公路两旁的林木,尽管是农村集体经济组织和村民组织种植和管理的,也应该由公路部门办理林木采伐许可证。

4.《森林法》第三十二条第四款“农村集体经济组织采伐林木”的表述不准确,容易使人误解为只要是农村集体经济组织采伐林木,尽管林木产权不属农村集体经济组织,仍由县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。

5.《森林法》第三十七条和第四十三条规定的“林区”概念不明确,容易使人误解为“山区”,而立法本义是指森林覆盖率达到一定标准的有林区域,可以以省级行政区域为单位,也可以以县(市)、设区的市或自治州级行政区域为单位划定,据国家林业局(林函策字【2001】44号)文件的解释,湖北省属南方集体林区。近几年工程造林和社会造林如火如荼,现在,实际已无林区内外之分。2002年12月28日九届人大常委会三十一次会议通过的刑法修正案(四)第七条已将《刑法》第三百四十五条第三款修改为“非法收购、运输明知是盗伐、滥伐的林木,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;数量巨大的,处三年以下有期徒刑,并处罚金”。也就是说,不管是否在林区,只要非法收购和运输了明知是盗伐、滥伐的林木,情节严重的就可以构成犯罪,既然调整严重违法行为的《刑法》就已取消了林区的限制,那么调整一般违法行为的《森林法》也理应取消林区的限制,实践中,林区内外的采伐运输管理并未严格区分,取消了林区的限制,林业部门就能理直气壮地加强采伐、收购、运输“一条龙”管理。

(三)部分条款不利于保护有限的林地资源

《森林法》的第十八条虽然规定了征用、占用林地必须经县级以上人民政府主管部门审核同意,但是,实践中,往往是建设工程项目立项后才到林业行政主管部门办理林地使用手续,批不批只是一个形式,根本达不到“应当不占或者少占”的目的。

(四)部分条款有违科学发展观的以人为本的理念

《森林法》第三十九条规定没收盗伐的林木不妥。其一是实践中被盗伐林木的被侵害人要通过民事诉讼追回自己的损失很难,且成本较大,而追回自己被盗伐的林木相对容易,但是被盗伐的林木又被林业部门没收,其拍卖款必须上交国库,无法追回林木。其二是此条规定不利于打击盗伐林木行为,这是因为被侵害人当发现自己被盗伐的林木还未从作案现场转移时,一般不会向林业部门投诉,只有这样才能“捡回”被盗伐的林木,减少损失,否则,就会被林业行政主管部门没收。所以林业行政主管部门应当暂行保存或扣押被盗伐的林木,取证后返还被侵害人。被侵害人无法追回被盗伐的林木时,再通过民事诉讼追回自己的损失。

(五)部分条款在执法实践中难以执行

《森林法》第四十五条规定:“采伐林木的单位和个人没有按规定完成更新造林的,发放采伐许可证的部门有权不再发给采伐许可证,直到完成更新完造林任务为止;情节严重的,可以由林业主管部门处以罚款,对直接责任人员由所在单位或(下转第73页)(上接第52页)上级主管机关给予行政处分”。《森林法实施条例》第四十二条也规定了处罚细则。但是在执法中遇到很多问题,对立地条件较差的林木,采伐后,更新造林成本很大,一般砍后就将资金投入到更赚钱的地方,不愿更新造林,若对其处罚,不是很难找到人,就是无钱交罚款,执行难度大。对此,有个别县(市)在批准采伐前先收取一部分更新造林保证金,更新造林通过验收后退回,效果很好。但是又没有法律、法规依据,试行几年后又取消了。

(六)部分条款有违公平公正原则

《森林法》第四十四条第一款和第二款规定的毁林行为方式不同,前者是乱垦、滥采等行为,后者是砍柴、放牧行为,但毁林性质和危害程度相当。而对前者的处罚偏重,“可以处以毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款,”而对后者的处罚偏轻,没有规定可处以罚款。

(七)未明确赋予乡镇林业工作站和林政管理稽查队等林业管理基层单位的法律地位

乡镇林业工作站是对林业生产经营实施组织管理的最基层机构,在林业法律法规宣传、资源管护、林政执法、生产组织、科技推广和社会化服务等方面发挥着重要作用,《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》也明确和肯定了乡镇林业工作站的职能和作用。林政管理稽查队是依法履行法律法规宣传、林业行政监督、检查、管理职能的基层执法单位,尤其是在森林资源保护管理方面发挥着重要作用。既然《森林法》在二十条和三十七条明确赋予了森林公安机关和木材检查站的法律地位和工作职责,那么也应该明确赋予乡镇林业工作站和林政稽查队法律地位和工作职责,否则在争取这些基层林业管理单位的财政编制时无法律依据。

二、解决问题的建议

第一,按照森林分类经营管理的改革理念修改《森林法》的部分条款,如将《森林法》的三十一条第(一)项修改为“用材林应当根据不同情况分别采取择伐、皆伐和渐伐方式,除商品林外,皆伐应当严格控制,并在采伐的当年和次年完成更新造林任务”。

第二,修改规定不够科学严密容易引起歧义的条款。将《森林法》三十二条第二款修改为“国有企业事业单位、机关、团体、部队、学校组织种植并管理的林木采伐由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证”。将《森林法》三十二条第三款修改为“铁路、公路、城市园林等部门组织种植和管理的林木的更新采伐由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证”。

第三,修改不利于保护有限的林地资源的条款,促进林业可持续发展。

第四,按科学发展观以人为本的理念修改部分条款。

第五,修改执法实践中难以操作的条款。将《森林法》第三十一条增加一项规定“采伐坡度25捌碌氐牧帜竞推渌难以更新造林的林木应当向林业主管部门交纳更新造林盫そ穑更新造林任务完成并达标后应退回林木所有权人!?

第六,修改有违公平、公正的条款。

第七,明确赋予乡镇林业工作站和林政管理稽查队等基层林业管理单位的法律地位。

第八,在森林法修改时除征求林业法律专家学者和林业主管部门意见外,应当广泛征求林业基层执法人员和普通人民群众的意见,使一般群众看得懂、能接受、愿遵守,使林业基层执法人员在办案时好操作、能执行、效果好。