财政支农、基本公共服务均等化与城乡经济互动发展*——基于两次武汉农村居民的调查

赵和楠

（中南财经政法大学，湖北 430073）

党的十七大提出要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，十七届三中全会又进一步强调，到2020年农村改革发展的基本目标是城乡经济社会发展一体化体制机制的基本建立。实现城乡经济社会发展一体化，关键在于实施城乡经济互动战略。其中，基本公共服务作为统筹城乡发展的基础环节起着非常重要的作用。然而，当前城乡基本公共服务并不均等，农村地区基本公共服务存在着严重的“短板”问题，客观上要求政府采取措施以推动基本公共服务均等化的实现。因此，研究政府如何在财政支农的过程中实现基本公共服务均等化，并最终实现城乡经济互动发展是十分必要的。

一、国内研究现状

城乡经济互动发展是一个涉及到多学科、多方向的比较复杂的问题，当前国内研究从内容上讲主要集中在城乡经济互动发展概念的界定、相关理论基础、发展模式及路径选择上。

1.从概念上讲，杨井宝、韩东鹤（2006）认为城乡经济互动是指在我国经济和社会发展的过程中，通过积极促进城乡人力、市场、信息、产业和文化等各种要素的流通，形成城乡之间全方位地沟通、联系、交流与互促机制，在城乡购买力全面提高的基础上逐步实现二者发展的动态平衡过程；范海燕、李洪山（2005）认为城乡经济互动可以理解为实现城乡经济之间的相互渗透，把城市和乡村经济作为一个统一的经济系统，以经济利益为动力，以市场体系为纽带，促进城乡之间生产要素的合理流动与优化组合。可见，上述学者一致认为要素的流动与组合是解释城乡经济互动发展的关键。

2.从城乡经济互动发展的理论基础上讲，不同的学者从不同的角度提出了相应的理论。文余源、段娟（2007）从空间经济学、流量经济、系统科学和协调共生等理论对城乡互动发展进行了分析，并据此在城乡异质子系统互补性、城乡要素流动与响应机制、城乡开放系统优化和城乡协调共生模式构建等方面提出了相应的建议；杨井宝、韩东鹤（2006）则从工业化、农业现代化和统一的大市场的角度提出了城乡经济互动发展的动力和要求；曲亮等（2004）引入种群生态学中的共生理论，将城市和农村作为两个具有复杂相关关系的生态有机种群，通过分析二者的共生单元、共生模式、共生环境和共生界面，从一个全新的角度，提出了城乡互动发展的运作机理。

3.在发展模式和发展路径的选择上，国内学者的研究可谓是成果颇丰。范海燕、李洪山（2005）分析了城乡经济互动发展的以城带乡模式、以乡促城模式、融合模式和网络化模式的特点及适用范围，提出了城乡经济互动发展要营造城乡平等发展的外部环境，其目标是消除“城市偏向”的政策；杨井宝、韩东鹤（2006）通过建立城乡经济互动发展的均衡模型，提出均衡城市化率是对城乡经济一体化实现过程的量化反映，是城乡经济互动并趋于均衡过程的一个基本度量值，推动城市化关键还在于建立科学的城市化发展动力机制；刘维新（1996）、黄伟雄（2002）、程必定（2004）、曾菊新（2001）等学者则分地区探讨了适合东中西部城乡经济互动发展的模式。在发展路径上，陈雯、吴楚材（1995）认为，城乡协调发展的根本出路在于加快城市化进程，城市化进程的加速可以促进大量农业剩余劳动力转移、调整农村产业结构、缩小城乡差别；贾康、刘军民（2005）提出县域经济是城乡经济统筹发展的纽带，统筹城乡发展不仅要在“农”字上做文章，通过一系列措施促进县域经济的发展同样是实现城乡经济互动发展的重要路径。总之，上述学者虽然提出了很多促进城乡互动发展的措施，但并没有较为详尽的对如何促进城乡经济互动发展做具体的研究。

此外，当前国内学者对基本公共服务均等化的研究主要集中在内涵（于吉、方栓喜，2006；唐钧，2006）、评价标准（安体富，2007；吕炜，2008；江明融，2007；孙庆国，2008）和路径选择（陶勇，2001；王小林，2003；蔡，2003；吕炜，2005；尚长风，2005；）上，对基本公共服务均等化的拓展研究不足。同时，将基本公共服务均等化和城乡经济互动发展结合起来研究的学者并不多。林毅夫（2003）认为农村基础设施建设有助于推进农村现代化，有助于缩小城乡和地区间的发展差距，但并未做具体研究；王伟同（2009）利用2002年-2006年中国省级数据，实证分析了城市化进程及其与其他社会指标交互对基本公共服务提供水平的影响，认为在推进城市化进程中，要做好增强政府公共服务提供能力的配套准备，对于将要面对的公共服务需求迅速扩大的现实，政府要从公共服务体制和公共服务能力两个方面做出相应的准备。此外，他还提出农村地区基本公共服务匮乏的现状已经成为阻滞农村发展和进一步改革的重要因素，进而还影响到中国经济的持续健康发展，因此积极推进城乡基本公共服务均等化，是涉及农村乃至全国经济社会健康发展的一个紧要而迫切的问题。

综上所述，从研究内容上看，国内学者比较充分、全面地研究了有关城乡经济互动发展，基本公共服务均等化的内涵、机理以及路径选择等内容，但对财政支农背景下实现城乡经济互动发展的具体研究、对基本公共服务均等化拓展研究以及将基本公共服务均等化和城乡经济互动发展结合起来的研究却略显不足。从研究方法上看，大都集中于规范性分析，实证分析略显不足，因而本文立足于对武汉市两次微观调查所得的数据，采用规范分析与实证分析结合的方法，探究如何能够在财政支农的过程中实现城乡基本公共服务均等化，进而促进城乡经济的互动发展。

二、内在机理分析

财政支农、基本公共服务均等化与城乡经济互动发展是紧密联系的，其内在机理（见图1）可以分别从城乡经济互动发展与农村经济发展的关系、农村经济发展与农村基本公共服务的关系以及财政调节与农村基本公共服务的关系来阐述。

1.从城乡经济互动与农村经济发展的关系看，农村经济发展是实现城乡经济互动发展的基础。在当前的市场经济条件下，由于政府偏好、资源配置等因素导致城乡处于不平等的竞争状态，农村相对于城市总是处于劣势，因而只有农村经济发展才有利于实现城乡经济的良性互动。

2.从农村经济发展与农村基本公共服务的关系看，农村基本公共服务的“短板”制约着农村经济的发展。当前我国的城乡差距仍旧很大，其中，城乡非均等化的公共服务是城乡差距扩大的重要因素。公共需求的快速增长与公共产品的严重短缺和公共服务的不到位在农村表现得尤为突出，农村公共服务体制建设的滞后不仅导致城乡名义收入差距的扩大，而且实际收入差距也在不断扩大。因此，只有改善农村基本公共服务，才有利于奠定农村经济持续发展的基础，才有利于实现城乡经济互动。

3.从财政调节与农村基本公共服务的关系看，财政的调节作用有利于加强农村基本公共服务建设，实现城乡基本公共服务均等化。自发的市场机制并不能自行趋向于经济的稳定增长，由总需求和总供给之间的不协调而导致的经济波动则是经常发生的。因此，需要政府运用宏观经济手段有意识地调节经济，其中，通过财政政策的制定和财政实践上的制度性安排，实现农村基本公共服务总供给和总需求之间的大致平衡，是政府所掌握和运用的重要政策手段之一。

总之，我国城乡经济的互动发展存在突出的“短边问题”。与城市相比较，农村经济的发展则是“短边”，而且农村基本公共服务是“短边”里的“短边”。按照“短边效应”理论，未来城乡经济互动发展的限制必定来自农村经济的落后，尤其是农村基本公共服务的落后。因此，改善农村基本公共服务，推动城乡基本公共服务均等化对于实现城乡经济互动发展至关重要。

三、武汉农村基本公共服务现状的实证分析

本文以武汉市农村基本公共服务的现状为研究的主要内容，立足农民视角，以240个农户为主要研究对象，对农村基本公共服务提供情况进行了分析，并以此与2007年有关税费改革后农村公共产品供给状况的数据进行了对比分析，动态地把握农村基本公共服务供给和需求的演变趋势。

（一）样本介绍

本次调研采取分层调研的方法，主要是对武汉市黄陂区武湖农场高车畈村和下畈村的居民进行问卷调查，对两村的村干部进行访谈调查。针对村民，共发放问卷256份，回收有效问卷240份，有效回收率为93.75%。在被调查的农户中，男性占47.92%，女性占52.08%。以初中及初中以下学历者居多，年龄主要集中在41岁以上，其中四分之三的被调查农户当前从事农业生产，并有68.75%的农户有过从事非农职业的经历。根据调查显示，高车畈村和下畈村年均纯收入在8000元左右，其中外出务工人员的收入占到整体收入的56.25%，农业收入所得占整体收入的43.75%，外出务工所得和农业收入所得成为农民收入的两大支柱。样本具体分布情况见表1。

通过对高车畈村、下畈村村干部的访谈和对村委工作报告的研究证实，调查样本的结构特征与广义上武汉农村的农户总体特征基本一致，由于外出务工日渐成为武汉农村村民获取收入的主要途径，因此调查对象多为中老年在家务农人员，且男性略少于女性。这些都保证了调查结果的可靠性和真实性，进而为有关结论和建议的科学性奠定基础。

（二）有关概念介绍

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按照农村公共产品的功能和不同发展阶段的需求变化，将农村公共产品分为经济发展型、社会保障型、公共服务型和生态保护型四种类型。在此，笔者结合有关理论和农村实际，对四种类型的公共产品作如下定义。

经济发展型指对农业生产和农村经济发展起基础和促进作用的公共产品，诸如农村基础设施、农田水利设施、农业气象、农业科学研究和技术培训指导、农产品市场信息等；社会保障型指为提高农民社会福利水平和保障基本生活的公共产品，诸如农村基础教育、农村公共卫生、农村养老保险、农村医疗保险、农村社会救济、农村文化与体育设施等；公共服务型指保障农村社区稳定和农村基层政权运转的公共产品，诸如乡村基层政权组织的公共管理、公共服务、公共安全、经济发展规则等；生态保护型指有助于推进农村经济、社会与生态和谐共存，农业与农村经济持续发展的公共产品，诸如农村生态保护、环境建设、村庄绿化、农业灾害防治等。

（三）样本描述性统计分析

通过对240份有效问卷进行统计，现从农村基本公共服务的供给现状和农村居民对基本公共服务的偏好两个方面进行样本的描述性统计分析，进而从中分析说明城乡均等化视角下农村基本公共服务现状和问题。

1.农村基本公共服务的供给现状。在此，笔者主要从农村居民当前享受的公共服务的种类以及农村居民对所享有的公共服务的满意度进行调查统计，得到以下结果：

（1）农村居民当前享受的公共服务。农村居民作为农村公共服务的使用主体和受益主体，对其享有的公共服务最有切身体会，对公共服务的评价最有发言权。农村公共服务的作用主要表现在能够满足农户生产、生活和发展的需要。从表2中不难看出，绝大部分农村居民享受到大部分公共服务，特别是与农民生活和生产息息相关的公共服务，农民基本享有度均在50%以上，尤其是农村人畜饮水的享有率已达到95.83%，社会保障型公共产品中的农村医疗卫生享有率也达到95.83%，但不难看出，公共服务型公共产品中的村民选举（54.17%）和治安维护（56.25%）的享有度并不高，经济发展型公共产品中，诸如农村技术指导（10.42%）、农业市场信息（16.67%）、农业技能培训（14.58%）等农村居民的享有度也比较低，生态保护型公共产品中的村级生态环境建设（51.25%）以及村庄绿化（64.58%）也并不高。可见，其中仍旧存在一些公共服务的缺口，特别是经济发展型的公共服务在提供上存在着严重的不足。

（2）农村居民对各项农村公共服务的具体评价。从表3中不难看出，在对享有公共服务满意程度的调查中，就整体农村公共服务而言，农民还是基本满意的。一般而言，农民享有的公共服务与农民的满意度大体存在相同的趋势。换言之，越是农民广泛享有的公共服务，农民的满意程度就越高。其中免费义务教育、农村医疗卫生、农村公路、农村基本社会生活保障、农村人畜饮水，以及治安维护都是农民广泛享有且满意程度较高的公共服务，满意度超过了50%，其中免费义务教育、农村医疗卫生、农村基本生活保障，以及农村人畜饮水的满意程度都已经超过60%；村级生态环境建设的享有度（51.25%）和满意度（47.91%）均较低；农业技术指导、农业市场信息、农业技术培训，以及文化健身娱乐也是农民没有充分享有且满意度较低的公共服务，农民的满意度均在21%以下，这些公共服务是亟需提供和解决的部分。

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当然，也有部分公共服务的享有度和满意度不对称，农民的享有程度远远大于农民对公共服务的满意程度，仍旧存在着享有程度和满意程度的不对称。农田水利设施建设和村民选举是农民享有，但农民满意度不高的部分，农民的不满意程度均在40%以上，这部分公共服务是同样亟待改善的部分，上述不满意度较高的经济发展型公共产品以及若干享有度和满意度不对称的公共服务这些都将成为农村乃至整个农业发展的瓶颈。

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2.农村居民对基本公共服务的需求偏好。在经典的公共产品理论中，需求表达机制的主要任务是，让农民对基本公共服务的真实需求通过合理的渠道反映出来。对此，我们以农村居民对基本公共服务的需求偏好为主题，将所得数据进行了横向的分析，同时也与2007年的数据进行了纵向的对比分析，以得出有关农村居民对基本公共服务的需求偏好。

在表4中，课题组仅仅要求农户就目前最需要的前五种基本公共服务进行了排序，为便于统计，课题组对每个居民的所选前五项分别计5、4、3、2、1分，然后对14类基本公共服务的得分加总后进行平均，依据平均得分进行排序。农村居民需求意愿从高往低分别为：农村医疗卫生、农田水利设施建设、农村基本社会保障、村级生态环境建设、农村公路、村民选举、农业技能培训、免费义务教育、文化建设娱乐、农业技术指导、农村人畜饮水、农业市场信息、村庄绿化和治安维护。统计发现，经济发展型和社会保障型公共产品依然是农村居民需求意愿最强烈的基本公共服务，而生态保护型公共产品需求也相对较高。

表5（见下页）为2007年课题组对武汉市440位农村居民调查所得的数据，通过2009年和2007年的数据对比，笔者发现，类似于环境建设和民主参与等方面基本公共服务需求开始凸现，这在一定程度上反映了农村经济面貌改善后农村居民对于改善生存环境和提升自身政治诉求的愿望更加强烈。

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四、基本结论和建议

本文通过对财政支农、基本公共服务均等化与城乡经济互动发展的内在机理进行研究，结合两次微观调查的数据，经统计分析得到如下结论：第一，从总量上讲，农村居民享受到的基本公共服务种类越来越多，并且基本公共服务的总体满意度呈上升趋势；第二，从结构上讲，经济发展型公共产品和社会保障型公共产品依然是农村居民认为最重要和需要最迫切的公共产品，同时生态保护型和公共服务型公共产品需求偏好开始凸显，但这两种类型的公共产品满意度不高；第三，从整体上讲，农村基本公共服务现状较之以前有所改善，但是仍旧不容乐观，存在公共产品结构性失调，居民的享有度与满意度不一致等矛盾，长此以往，不利于城乡基本公共服务均等化的实现，更不利于城乡经济的互动发展。

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基于公共财政理论，笔者提出如下建议：第一，继续加大财政对农村基本公共服务的投入力度，同时进一步改善财政支农结构，尤其是增加经济发展型公共品和社会保障型公共品的支出。第二，建立合理的农民需求表达机制。为了改变“自上而下”决策机制出现的供需脱节现象，需要建立按需供给的“需求导向型”基本公共服务的提供模式，即建立“自下而上”的供给决策程序，改变我国农村公共服务供给中的“供非所需”的现象，保证农村基本公共服务供给的有效性、科学性和真实性。第三，提高财政支出的效率，建立科学的财政支出绩效评价体系，尤其要将农户的满意度纳入体系中，从而实现公共品供给量与农户满意度的均衡发展。第四，大力推进城乡服务体制的一体化。城乡基本公共服务均等化最终要求打破和消除城乡公共服务体制的二元化，实现一体化。因此，除了增加财政投入力度，也要实现公共财政的公平分配，这一切最终取决于能否实现不同部门及不同利益群体的利益调整，以及相应的体制、机制改革。

〔1〕高培勇.公共财政：概念解说与演变脉络[J].经济研究，2008年第12期.

〔2〕陈池波，胡振虎，傅爱民.新农村建设中公共产品供给问题研究[J].中南财经政法大学学报，2006年第4期.

〔3〕俞雅乖.农民需求、优先序、表达机制与城乡基本公共服务均等化[J].浙江学刊，2009年第1期.