我国海关大监管体系的构建及作用分析

杨素琳 广西国际商务职业技术学院

2009年全国海关关长会议确定了把构建海关大监管体系作为我国海关今后一段较长时期的重要工作，以便在全国海关形成一个整体功能强大，包括科学高效的职能管理体系、务实顺畅的通关监管体系和周全可行的监督保障体系在内的“管得住”、“通得快”的大通关环境，最终打造出一支高效廉洁的现代化海关队伍，提高通关速度便利进出口贸易，实现海关功能从管制型向服务型转变。

一、海关大监管体系内涵

海关大监管体系是我国海关系统在深入学习实践科学发展观的过程中，以构建科学高效的职能管理体系为基础环节、以构建务实顺畅的通关监管体系为目标导向、以构建周全可行的监督保障体系为发展后盾的一种创新思想。海关大监管体系在内容构成上主要包括职能管理体系、通关监管体系和监督保障体系。

在职能管理方面，我国海关将立足于海关管理的高效运行，理顺三级事权，明确职能定位，在各层级、各领域建立起规范有序、运作顺畅、监督有效的工作运行机制。完善海关决策指挥、组织协调、督办落实、考核评估、监督检查、责任追究等管理制度，努力形成环环相扣、完整有效的内部管理链条。在通关监管方面，我国海关将实行以企业守法管理为基础的分类通关模式，通过拓展监管时空，破解当前海关业务量快速增长与人力资源相对不足的突出矛盾，进一步提高通关效率，改善通关服务，为企业占领和拓宽市场、提高竞争能力给予更大的支持。在监管上着眼提高海关监督管理整体效能，发挥一线监管、后续管理、打击走私等各方面力量的综合作用，加强与外部的沟通协作，实现各部门各单位的协调配合和有效监控，建立起与“大通关”相适应的具有综合性和整体性的海关大监管体系。

在监督保障方面，我国海关通过建立周全可行的监督保障制度来对海关权力进行监督，保障海关工作不骄不躁、高效廉洁。包括国家最高权力机关全国人民代表大会及其常委会的监督，国家最高行政机关国务院的监督，监察机关的监督，审计机关的监督，司法机关的监督，管理相对人的监督和其他社会舆论的监督，重点突出管理相对人和社会舆论对海关工作的监督。

二、海关大监管体系的构建

（一）构建科学高效的职能管理体系

首先，在纵向职能管理上，全国海关仍然沿用原来的集中统一管理的垂直领导体制从上到下实现高效管理。由海关总署直接管理直属海关，直属海关直接管理所管辖关区内的隶属海关，各海关开展工作只需要对上级海关和相关法律负责，减少多头领导所产生的管理成本浪费。三级海关的事权划分应更趋合理，严格按照各级海关事先被安排的基本任务来履行各项职责。原则上是海关总署作为全国海关工作的归口主管部门，统筹安排全国海关各项方针、政策的制定工作，领导和组织全国海关正确贯彻实施《海关法》和国家的有关政策、行政法规。直属海关承担着在关区内组织开展海关各项业务和关区集中审单作业、全面有效地贯彻执行海关各项政策、法律、法规、管理制度和作业规范的重要职责，在海关三级业务职能管理中发挥着承上启下的作用。隶属海关负责办理具体海关业务，包括现场接单审单、查验货物、计征税费和现场放行等基本通关环节，是海关进出境监督管理职能的基本执行单位。

在横向职能管理上，海关总署重点突出对海关总署办公厅（口岸规划办公室）、政策法规司、关税征管司、监管司、加工贸易及保税监管司、综合统计司、稽查司、缉私局等八大署内机构的功能定位和职能管理，强化这八大机构的内部协调与沟通，既要做到各机构开展工作时各司其职，又能体现海关工作的完整性和整体性。

（二）构建务实顺畅的通关监管体系

货物通关是海关大监管体系的监管重点。通关监管体系包括一系列通关监管模式，构建务实顺畅的通关监管体系就是要让这一系列的通关监管模式在货物实际进出口时“通得快”“管得住”。目前，我国海关的通关监管模式有多种，操作性较高的具有代表性的模式主要有以下三种：

1.属地申报，口岸验放。主要是指符合海关规定条件的守法水平较高的企业即A类和A类以上企业，在其货物进出口时，可以自主选择向其属地海关申报纳税，在货物实际进出境地海关办理货物验放手续的一种通关模式。“属地报关、口岸验放”通关模式具有一定的优越性。一是这种通关模式是口岸直接放行，没有转关，企业可自行组织进出口货物的物流路线、自行安排时间、自行选择运输工具，自行选择到货地点，海关不再进行运输途中的物流监控和到货后货物的集中监管，真正实现了“一次申报、一次查验、一次放行”；二是这种通关模式由属地海关负责确定适用“属地申报，口岸验放”方式的企业名单，并承担对这些企业的完全管理责任，其原则就是“守法便利”，因而对于适用该模式企业的进出口货物，如无走私违规嫌疑，一般不实施查验；三是这种通关模式基于属地海关对企业的长期了解，避免了通关过程中不必要的质疑、磋商环节，专设窗口，随到随办，避免了排队报关，减少了作业环节和作业时间；四是这种通关模式企业可在属地集中办理签发进口付汇和出口收汇、退税证明联等手续，避免了企业在属地和口岸之间多次往返和函电联系。

2.“两水两路”快速通关。这一通关模式是从2008年8月份开启的在全国范围内正式推广的以长江、珠江“两”水路和广东、沪苏“两”陆路为代表的“两水两路”快速通关改革。这种通关模式以口岸快速通过、内地快速验放为核心，简化转关运输手续，实现转关运输“一次申报、一次查验、一次放行”的新模式，是构成全国快速通关监管体系的一部分。“属地申报，口岸验放”和“两水两路”快速通关模式的共同点都是在区域范围内以跨关区快速通关为基础，以企业守法管理为核心，利用信息化手段，整合口岸和内地海关管理资源，倡导企业守法便利，简化海关手续，降低通关成本，提高通关效率，提升海关通关监管工作整体效能的通关模式。

3.分类通关。就是应用风险管理技术和手段，根据企业守法状况，对诚信守法企业的低风险货物快速验放，提高通关效率；对高风险货物实施重点审核和查验，加强实际监管的一种通关模式。所谓分类就是对企业和货物的分类，这一模式必须突出抓好两点：第一，要强化企业分类管理。货物的背后是企业，只有搞好企业分类管理，促进企业守法经营，才能将有限的监管资源集中在高风险的企业和货物上。第二，要把风险管理贯穿于通关作业的全过程。建立健全关区风险管理组织机构和运行机制，强化风险参数设置工作，把风险分析作为审单、接单、查验等通关作业的必经程序，全面提升风险分析水平。分类通关模式的核心是企业分类管理。海关首先根据企业的经营活动、报关活动以及守法程度等因素把企业分为AA、A、B、C、D五个管理类别。在开展外贸业务的过程中，海关对企业的这种分类不是一成不变的，而是动态的。当企业有不法行为被发现，它的等级就降下来，相反等级可以上升。企业资信越高，享受的通关便利就越多。分类通关模式给企业提供的最大便利就是经企业申请，海关审定的A类及A类以上的企业可以享受“事后交单”方式，即对上述企业出口的货物，经海关计算机系统判断为低风险的，系统自动放行，企业无需现场递交纸质单证，可直接办理提货手续，有关单证可以在货物放行之日10天内向海关递交。采用分类通关模式要比传统模式通关效率提高百分之三十。这实际上是鼓励和促进企业守法自律，降低企业的贸易成本，提高进出口贸易竞争能力。

（三）构建周全可行的监督保障体系

虽然震惊中外的厦门远华特大走私案已过去10年有余，但它对国家干部队伍的腐蚀之深和对我国海关权力的公然挑衅的不法行为仍然让人记忆犹新，应时刻引以为戒。海关大监管体系需要构建周全可行的监督保障体系，让海关的工作时刻受到有效的监督。目前，对我国海关工作的监督包括国家最高权力机关全国人民代表大会及其常委会的监督，国家最高行政机关国务院的监督，监察机关的监督，审计机关的监督，司法机关的监督，海关管理相对人的监督和其他社会舆论的监督。

在大监管体系中海关应当重点突出海关管理相对人和社会舆论对海关工作的监督。首先，海关管理相对人是海关的管理对象，是海关工作的直接接触者。海关工作的好坏直接影响到管理相对人的直接经济利益，因此，管理相对人对海关工作的监督是最有效的。但是，为了避免像“厦门远华走私案”这类海关官员与走私团伙内外勾结案件的重演，应该同时突出社会舆论的监督，即非海关管理相对人的监督。其次，在监督形式上应当突出对监督人的便利和保护。目前海关总署的网站上设有“在线访谈”栏目和两个举报电话，“在线访谈”栏目主要是由海关相关负责人对企业（网友）针对某一海关通关业务在网上进行宣传和解释，举报电话分别是走私举报和廉政举报。这些监督形式对监督人不够便利也不利于对监督人的人身安全的保护。海关总署应当增设一个有专人负责的“在线监督”栏目，及时收集海关管理相对人和社会舆论对海关工作的监督，既安全又便利。第三，周全可行的监督保障体系需要更加具体的监督制度和规定作为保障，海关总署应当对有关监督制度和规定作进一步完善或制定。

三、我国构建海关大监管体系的作用分析

第一，有利于我国打造一支高效廉洁的现代化海关队伍。科学高效的职能管理体系和周全可行的监督保障体系的构建，有利于我国打造一支高效廉洁的现代化海关队伍。因为海关大监管体系的职能管理体系以集中统一管理的垂直领导体制实现海关内部复杂事务的层层管理，管理效率大大提高，同时海关总署署内重点职能机构相互间协调紧密，使横向配合到位有效。这样有利于把海关工作置于与海关亲密接触的管理相对人和广大人民群众的监督之下，会进一步促进海关廉政建设，减少关员贪污腐败，促使各级海关竭尽全力提高工作效率，打造高效廉洁的现代化海关队伍。

第二，有利于我国提高通关速度便利进出口贸易。务实顺畅的通关监管体系有利于我国提高通关速度，便利进出口贸易。除了在制度上简化进出口通关手续以外，各海关通关大都借助大型集装箱检查设备、闭路电视监控系统、通道自动核放系统、货检及旅检小型X光机、车载移动式车辆检查设备及智能告知管理系统等高科技“武器”，仅“通道自动核放系统”就将原来车辆通过海关通道需要2分钟，一下子缩短到了5秒钟。到目前为止，全国海关设立了4个大型化验中心，装备了气相/质谱联用仪、X－射线衍射仪等一批先进设备，共安装了物品检查设备（X光机）732台、电子地磅426台及电子闸门636套，大幅提高验放效能。今天的中国海关正在向耳聪目明的智能型海关迈进。先进的设备确保了海关严密监管与高效服务的和谐统一，极大地便利了我国进出口贸易。

第三，有利于我国海关功能从管制型向服务型的转变。我国海关是国家的进出境监督管理机关，肩负着税收征管、打击走私、通关监管、加工贸易及保税监管、海关统计、海关稽查和口岸管理等七项职责。在全国人民的心目中，海关一直是守护国门的神圣、忠诚卫士，是维护国家利益的钢铁长城。所有这些都在巩固海关那威严的管制者形象。然而，随着我国进出口规模的激增以及国际经济贸易竞争的加剧，服务型海关的构建已成为新形势下的发展需要。科学高效的职能管理体系和周全可行的监督保障体系的构建，将进一步突出我国海关以人为本的管理理念，更容易拉近作为管理者的海关与海关管理相对人之间的距离，减少管理成本，提高管理效果，有利于我国海关功能从管制型向服务型的转变。▲