第三讲 优化安全生产监管机制

刘铁民

在市场经济条件下,当安全生产相关投入超过企业收益或与企业的整体利益目标相悖时,企业则会更多地选择追逐利润,从而与政府的安全监管机制相矛盾。因此,需要设计一个良好、有效的运行机制,使企业的自主管理与政府的监督监察实现有效的融合。一般机制设计需涉及两方面的问题,一是信息效率,是指所制定的机制实现既定社会目标所要求的信息量,即机制运行的信息成本;另一是机制的激励相容,即在所制定的机制下,每个参与方即使各自制订自己目标,其客观效果也能达到设计者的初衷。

政府在安全监管中指导安全资源有效配置

在市场经济条件下的资源配置过程中,竞争机制是唯一的利用最少信息并可产生有效配置的机制,只有在竞争机制无能为力的情况下,才会采用其他一些干预机制来补充。因此,政府安监部门应创造条件,使安全生产水平成为一种资源,使企业通过竞争来实现这种资源的有效配置,从而以较低的信息成本实现最优的资源配置,提高社会整体安全生产水平。我们应不断创新工作模式,使得每一个策略的制定和实施,都具有针对性及新颖的工作思路和切实的效果,避免基层对机制的“耐受”厌烦和抵触。安全监管工作重点应通过政策导向,建立和规范一种利用最少信息并可使安全生产水平有效配置的竞争机制,以实现安全监管成本与收益的最优化,使整个社会效益最大化。

建立激励相容的安全监管机制

安全监管部门不应该成为企业安全生产的对立面,而应通过与企业的合力来解决企业的实际困难,做到疏堵结合。激励相容机制是指在尊重个体自身利益的行为,承认个体在主观上追求其自身利益的合理性和合法性基础上,通过一定规则的约束和引导,使个体在主观上追求个人利益时,客观上同时能达到机制设计者既定目标的一种机制,以保证个体理性与集体理性的同时实现。建立激励相容的安全生产监管机制,具体可以开展以下几方面的工作。

1.对企业激励的机制

建立“事先承诺机制”。“事先承诺机制”是指企业对自身的风险水平事先向安全监管部门和社会承诺的机制,承诺在一定时期内的伤亡水平不超过一个最大限度,从而依据事先分析评估可能出现的最高伤亡水平指标,采取必要的风险控制措施。在这一指标限度内,安监机构不会介入,由企业自行管理和控制风险。如企业在此期间违反了这一承诺,即伤亡事故超过了预定限度,安监部门就会介入其具体活动,并可能对其进行处罚。事先承诺机制是PDCA(Plandocheckaction)现代化管理模型的首要条件。例如,大型国有企业大多在安全管理上具有很强的自我约束、自我管理、自我完善能力。对于这类企业,应充分利用其自身资源,通过承诺机制实现安全生产绩效的持续提高。

基于分离均衡机制进行分级管理。由于企业风险水平和管理水平差异很大,如采用同样的标准,会导致“逆向选择”现象出现。因此,需考虑采取分离机制,在分析整个社会可接受风险水平的基础上,对不同风险程度的企业采取不同的管理方式。对风险程度低的企业实行高标准、低管制,对风险程度高的企业实现低标准、高管制。分级监管方式的采用需对企业的风险进行合理评估,并需建立一个健康合理有效运行的风险评估中介市场。

通过经济政策引导企业提高安全生产水平积极性。可将企业安全生产水平与其工伤保险费率、安全生产风险抵押金及银行贷款信誉等经济支出或收益相联系,以增强企业提高安全生产水平的积极性。

基于“汉德法则”进行理性预防。侵权法中有一个著名的案例规则叫“汉德法则”,该法则规定了在侵权条件中被侵害者的预防义务和侵害者的赔偿义务,是裁决侵权条件的重要依据。借鉴该法则,在企业发生事故后追究其责任时,应从企业实际情况来看,如果预防事故发生所需采取措施的成本(B)小于或等于事故发生的概率损失[即事故发生的可能性(P)与发生后损失的大小(L)的乘积],企业就应负责任;否则企业就没有责任。这一法则给出了企业进行事故预防的理性边界(如图1所示)。当B′处于GPM区和NPH区时,企业无需负责;当B′处于MPH区时,企业需负责。MPH曲线为理性预防边界。P点对应的Q1策略为最佳预防策略,效率最高,事故的社会预防成本最小,具体分析如下。

GH曲线——表示事故预防估算所需成本B;MN曲线——事故的社会成本;EF曲线——社会总成本;Q——表示政府事故预防策略及要求;B′——表示企业实际所采取的预防措施的成本

当B<(P·L)时,其预防成本小于社会成本,如企业所采取措施的成本B′小于B,则企业应该承担责任;如企业采取的措施成本B′大于等于B,则企业不应承担责任。当B>(P·L)时,企业预防的边际成本超过边际收益,企业不再有动力采取最佳的预防,如企业的预防措施的成本B′小于P·L,则企业应承担责任;如果企业的预防措施的成本B′不小于P·L,则企业不应承担责任。只有当B=P·L时,事故预防的成本才等于预防的预期收益、预防的边际成本等于边际的收益,效率最高,事故的社会成本最小,从而实现“帕累托最优”。

在安全监管工作中,对企业在事故预防方面投入的要求,要建立在合理的风险评估基础上,制定合理的预防边界。在企业发生事故后,要根据企业是否采取预防措施及采取的程度,与同类事故的概率及损失等进行比较,综合考虑是否给予处罚及处罚的程度。

2.对监管部门激励的机制

建立合理的绩效评价体系。目前,我国安全生产监管绩效评价体系还不够完善。由“问责风暴”所形成的高压力、严处理,使得干部的安全监管责任加大、成本加大,但其收益却没有相应的增加,形成了成本 — 收益的严重不对称。为避免不计社会成本而采取监管措施,应制定合理的安全监管绩效评价体系,使干部在实施安全管理时,既要考虑事故造成的损失,也要考虑预防事故投入的成本,实现社会福利的最大化。

建立类似于“汉德法则”的处罚机制。当前存在一种现象,一些基层安监人员从心理上不愿到事故风险较高现场检查,因为一旦发生事故,就可能追究失职的责任;而如果没去这个现场,又会追究他们的渎职责任,这样即使再努力工作,一旦出了重特大事故,还是首先要被审查和追究。同样,针对监管人员和政府机关干部的问责也需建立一种类似“汉德法则”的机制,将监管人员的责任与其事故预防工作联系起来,以促进生产安全事故理性预防机制的形成。

严格区分政府与企业对于安全生产的监管责任与执行责任。按照《安全生产法》的规定,生产经营单位的法律责任是守法、加强管理、建立健全制度、完善条件和确保安全生产,企业负责人对本单位安全生产全面负责。政府及安监部门的职责范围是领导、支持督促、协调和监督管理。企业尤其是企业负责人,是当然的安全生产责任主体,而政府只是承担对“主体”的监督管理责任,而非主体属性。“两个主体”论混淆了“主体”的界限,使实质主体的责任、义务和权利模糊,甚至产生实质主体对虚拟主体的依赖或责任推卸。因此,无论在理论还是实践上,都应明确企业安全生产责任的主体唯一性。企业是生产经营活动的主体,也必然是安全生产责无旁贷的主体。

编辑 边 安