高校图书采购最低价中标问题研究*

□徐月华

图书采购是图书馆文献信息资源建设的基础,丰富而高质量的馆藏是图书馆开展一系列信息服务的前提,是保障读者自由、有效地获取信息资源的权利尽可能充分实现的根本。以高校师生为主要读者群体,以服务于教学和科研为根本任务的高校图书馆对丰富、高质量和结构合理的馆藏的要求更是不言而喻。

近年来,随着《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》的制定与实施,作为政府采购的一部分,高校图书馆图书采购实行招标已经成为文献购置的主要方式,为高校图书馆高效地建设高质量的文献信息资源提供了强有力的制度保证。采购招标的实践显现出了政府采购制度设计预料之中的正面效应:首先,增强了图书采购资金使用的透明度,促进财政预算制度改革,强化了财政支出的管理;其次,降低了图书价格,增加了附加服务;同时,还减轻图书馆工作人员繁重的劳动压力,提高了图书馆整体工作效率。

当然,高校图书采购招标实施的时间还不长,在实践过程中也出现了不少问题,其中受诟病最多的莫过于最低价中标及其伴生和衍生问题(所采购图书质量不高、结构不合理、附加服务水平较低等)。

1 最低价中标问题及其基本成因

无可否认,降低采购成本是实施采购招标的一个重要目的,但在当前图书供应商能够提供的折扣空间相差不大的情形下,在价格与质量、货品与服务之间做到尽可能的平衡,甚至更多地向质量和服务倾斜以做到最优化选择,是构建高质量馆藏,更好服务于教学和科研需要的当然之选。但在实践中,能实现这样的优化、均衡的情形并不多见,而广受诟病的最低价中标及其伴生和衍生问题却比较突出。

1.1 最低价中标的后果

最低价中标的并不必然都是劣质书商,不排除有供应商通过规模效应和高效供应链管理降低成本,从而报出最低价的可能性,但在当前市场条件下,殊为少数。

最低价中标带来的显性后果,是当次采购招标造成图书馆馆藏的相对低质;而其危害性更大却易被忽略的隐性后果,则是对图书采购市场的侵蚀和损害。

具体分析当次采购招标造成图书馆馆藏相对低质的显性后果,一是造成图书质量和结构缺陷。在竞标时不少供应商为了成为赢家,会以低价和提供多项服务赢取高分,而在中标后的实际履约过程中却总是出现这样那样的问题。诸如:图书馆所需求的质量高、学术性强的专业书籍到货率低,而小说类、休闲娱乐类的“大路货”多,影响图书馆整个藏书质量和藏书体系的建设;为求最低成本,对一些时效性强的计算机类书籍故意拖延时间,延长图书到货周期,使时效性图书利用价值大打折扣。这种“货不对板”的情况在最低价中标的过程中屡见不鲜。二是低质服务。对于图书编目、前后期加工等超出自身水平和能力的“超额”服务承诺,则过于追求速度,难以按质按量完成。致使图书馆工作人员花费大量的时间和精力来协调与管理。

最低价中标对图书采购市场造成的隐性后果,在于其对其他优质供应商的“挤出效应”或者说是“劣币驱逐良币”效应。从目前普遍实行的图书采购招标规则来看,因为评标过程中对供应商资信证明要求不高且对售后服务评价指标的量化不足,往往是谁对资信证明和售后服务等指标虚报高标,再加最低报价,谁就会成为最后的赢家。这样导致的直接结果就是最低价中标,进货渠道正规、服务优良、讲诚信的供应商由于经营成本相对较高,在同等条件下,难以报出最低价,往往不能成为采购招标中的胜出者。优秀书商就这样被挤出竞争。

而且,这种“挤出效应”还不只是“一次挤出”,因为绝大多数高校图书馆执行的是年度预算,采购项目每年都要进行招标,这样每年的重复洗牌就可能重复上述挤出过程,对与图书馆已有良好合作经历的优质书商产生“二次挤出”,使得图书采购市场的即时性增强,“重复性市场”的性质削弱。这样的“挤出效应”不仅损害了图书馆文献建设质量,更让劣质书商有很大的生存空间,扰乱和侵蚀图书采购市场。

1.2 最低价中标的基本成因

细探最低价中标问题产生的原因,在于以下几个方面:

一是“低价至上”意识。源于对“执行国家的法律法规,节约经费”的简单固化理解,在评标过程中将降低采购成本作为实质上的唯一指标。直白地说就是为了省钱。

二是标的定位错置。在大多数政府采购目录中,图书资料是被归类为“货物类”,以设备物资标准采购。这样的定位,忽视了图书馆采购图书资料时货物和服务兼具(甚至服务更重要)的性质,这样的定位错置,为低价至上提供了支持。

三是评标方法不合理、非价格指标量化不足、信息获取不充分。笔者对一份近期广东省教育单位图书采购项目招标文件进行了研究,其评标价格得分采用低价优先法计算,即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价,其价格得分为30分;其他投标人的价格得分按如下公式计算:价格得分 =(评标基准价 ÷投标报价)×30。这样的评标办法,其结果无疑是,谁的投标报价低,谁就在该项评分中占有很大的优势。就图书资料作为货物而言,因图书出版发行存在一定的不确定性,新书采购多是期货而不是现货,采购质量和品种结构不可能提前完全地反映到标书上,这是劣质书商能够报低价的基础;就附加服务而言,在评标标准中更是缺少细化和量化;再加上对投标书商的资信证明要求不高,在质量和服务上的评价被极大虚化和边缘化,助长了低价至上。

四是专家不专。专家库里对高校图书采购具备专业化知识的专家稀缺,导致评标委员会的成员组成结构不合理,加上前述评标方法和非价格指标量化、细化不足,其评标依据主要集中在对低报价的关注,结果自然难以合乎理想。此问题经业界长期呼吁,情形已有所改观,但距目标仍有距离。

2 采购招标机制的非优化与图书馆自主权“贫困”

前述诸项最低价中标成因涉及的都是采购招标机制的操作层面,为什么在操作层面会出现“低价至上”、“定位错置”、“专家不专”等问题呢?这就需要对采购招标机制的深层制度层面进行探究。

笔者对广州地区 18所施行图书采购招标的本科院校相关情况的不完全调查统计分析结果将在一定程度上给出答案。

2.1 高校图书馆文献采购招标机制的类型

笔者根据收集到的 18所院校的相关数据,对“是否自主采购”(院校本身是否为直接采购人)变量和招标形式(由院校集中采购部门直接招标还是有社会代理招标机构代理招标)变量作了交互分析(见表 1)。根据交互分析的结果,可将其图书采购招标机制简略归纳为三个类型①当前高校图书馆图书采购招标机制存在的差异,主要是因为高校经费来源差异,归属不同(有教育部属、省属、市属等)进而招标主管部门也不同。:

类型(Ⅰ)是自主性采购招标,即院校本身为直接采购人且由本校集中采购部门组织招标,共有 4所(2所部属,1所省属,1所市属),其中仅 1所部属院校将图书资料作为服务类来招标。

类型(Ⅱ)是半自主性采购招标,即院校本身为直接采购人但委托社会代理机构代理招标,共 3所(2所市属、1所省属)。

类型(Ⅲ)是非自主性采购招标,即院校本身不是直接采购人,而是由广东省教育厅下属事业单位广东省教育装备中心采购管理办公室组织采购,且委托社会代理机构代理招标,共 11所(1所省部共建,10所省属)。

也就是说,类型(Ⅲ)和类型(Ⅱ)的非自主采购招标和半自主采购招标(占比83%)是广州市高校图书馆图书采购招标的主流机制,其他省份亦多有相似情况。

表1 广州市高校图书采购招标机制交互分析和简要类型划分 单位:所

2.2 招标机制的非优化与图书馆自主权“贫困”

分析三种不同机制的特点(见表 2),可以发现,招标机制的合理性与招标自主性成正相关关系。也就是说,招标的自主性越强,招标机制合理性越高,优化程度越高。

在自主性采购招标机制(类型Ⅰ)下,高校作为自主采购人,由本校采购招标中心实施招标。高校图书馆作为直接利益主体,在采购招标中的主体地位能够得到尊重。在招标过程中,在标的定位、招标形式、标段确定、招标组织、评标标准及细则、评标参与、参与确定评标委员会人员组成等方面均能全面参与甚至主导,具有较强的决策影响力,从而较为自由和充分地实现其资源收集和采选权利,最大限度地保证采购质量。并且涉及的交易主体(高校图书馆 -学校主管部门 -供应商)较少,整个采购招标过程中的交易费用亦较低。北京大学图书馆的采购招标是自主性采购招标机制的范例,其做法是:图书馆起草《北京大学图书馆文献资源采购方式和供应商选择管理办法》,经学校批准,同时授权图书馆作为学校代理人负责图书采购招标工作,图书馆馆长任领导小组组长。这样,学校招标办和其他部门(纪委、审计部门等)就不仅仅是管理者、监督者,同时也是当事者、参与者和风险共同承担者。

在半自主性采购招标机制(类型Ⅱ)下,招标事宜基本由学校计财处、国资处、设备处和总务处等部门组织,并多数委托社会代理机构代理招标,这些部门在评标标准的细化和量化上没有足够动力,评委组成结构的合理性难以保证。在招标目标和最终结果上存在一定程度的上位组织(学校主管部门)以“低价格”目标替代下位组织(图书馆)“价格、质量和服务优化均衡”目标的“目标替代”问题。而高校图书馆在招标过程中的自主参与度下降,决策影响力降低,其资源收集和采选自主权利被边缘化。同时,采购招标过程中因涉及主体(高校图书馆、学校主管部门、代理机构、供应商)增加,协调难度加大,其交易费用上升,效率降低。

而在非自主性采购招标机制(类型Ⅲ)下,具有独立法人资格的高校本应作为直接采购人进行自主集中采购的权利被“屏蔽”,高校图书馆作为采购招标的直接利益主体在招标过程中的参与度和决策影响力更是必然被大大降低,资源收集和采选自主权利趋于“贫困”。随着组织层次的不断上升,上位组织对下位组织(采购主体、高校图书馆)的“目标替代”问题就更加严重。同时,因招标过程中涉及过多参与主体(高校图书馆、学校主管部门、政府主管部门、代理机构、供应商),协调难度进一步加大,交易成本显著增加,采购招标效率大大降低。

这种以非自主和半自主采购招标为主流的机制必然是非优化的。越是非自主,高校图书馆作为采购招标的主体地位越是不被尊重,图书馆资源收集和采选权越是被边缘化,图书馆自主权“贫困”状态越是显著,文献建设的规律就越得不到充分尊重,在招标过程中以“低价格”替代“价格、质量和服务优化均衡”的“目标替代”问题就越严重。

表2 不同采购招标机制类型呈现出的特点

3 结论与讨论

在笔者的调查中,一位参与过评标的图书馆负责人曾这样抱怨说:“我参加过政府采购的评标,那次评标的组织程序是符合要求的,评标的过程也是公允的,在图书毛利水平相对透明的今天,根据经验,事先你就知道,那样的让利水平是不可能有到书质量和到书率的保证的,遑论附加服务的水平。但现实的情况是我们制止不了它的发生,因为在符合资质审查,满足所有的服务承诺的情况下,政府作为出资人是有权力决定供应商的,作为图书馆的我们也不能拒绝(出资人招来的)‘价廉物不美’的供应商。”

该负责人的抱怨印证了笔者的研究结论:图书采购的“价廉物不美”的最低价中标问题的大量出现,是当前采购招标机制非优化状态引起的。

招标机制的非优化首先体现在操作层面上,奉行“低价至上”的出资人简单视图书为货品,非价格指标(服务承诺)和供应商资信证明(资质审查)的量化、细化不足或流于形式,直接导致了图书采购的最低价中标问题。

而深入拷问招标机制的制度层面,在当前以非自主性和半自主性采购招标机制作为主流机制的形势下,文献采购招标中难以避免出现出资人(政府主管部门和院校主管部门)的“低价至上”目标对采购主体(高校图书馆)“价格与质量、货品与服务均衡”目标的“目标替代”。而高校图书馆的自主权多数处于边缘化甚至“贫困”状态,在采购招标中的主体地位被虚化(“制止不了”和“不能拒绝”),则是当前采购招标机制非优化的深层体现,是最低价中标问题产生的根源。

采购招标机制不能理顺,图书馆在采购招标中的主体地位得不到尊重,不扩大图书馆在招标过程的参与度,不让图书馆自由和充分地实现其资源收集和采选自主权利,最低价中标问题就难以解决,图书馆追求图书采购的价格、质量和服务均衡优选目标就难实现。

就此而言,教育部高等学校图书情报工作指导委员会 2006年发布的《普通高等学校图书馆文献集中采购工作指南》确实不乏先见,所提出的“学校是具有法人资格的机构,是图书馆文献集中采购的主体。高校图书馆文献集中采购应该由学校集中采购管理部门主持,也可委托图书馆组织,不宜由校外的采购机构承办”,应“成立由图书馆和学校相关职能部门人员组成的文献集中采购委员会,组建文献招标评标小组和谈判小组。评标小组中,具有较丰富的图书馆文献采购经验的专业人员不得少于成员总数的三分之二,图书馆文献采购工作业务负责人必须参加”等等意见均是理顺采购招标机制的合理路径,同时亦具有非常强的可操作性。虽然该文仅是指导意见,并无多强的执行约束力,但至少给各高校文献采购招标指明了正确的路径和方向。高校图书馆要实现构建高质量馆藏,在招标采购中尽量做到价格、质量、服务优化均衡的目标,就必须明确自身的主体地位,要在评标标准的细化量化、评标参与、纠正标的定位等方面更深入地参与,保障自身的采购自主权。

高校图书馆在图书采购招标中的自主权“贫困”,究其本质就是大学自主权的贫困,而图书馆在大学中地位的边缘性又加剧了在文献采购招标中自主权的“贫困”。图书采购招标关乎图书馆文献建设之根本,维护图书馆自主权利,就是保障师生读者自由有效地获取信息资源的权利!

参考资料

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