“钓鱼执法”,公共预算必克之

陈统奎

在“钓鱼”事件引起全国轩然大波之前，有关部门将“罚款财政”作为一项政绩向上报告，并不觉得自己“法治意识淡薄”，而是沉浸在坐拥一部“提款机”的喜悦之中——这是俞正声所说的“一种制度性措施的错误”之要害所在。

2010新年伊始，一度沸沸扬扬的上海“钓鱼”事件渐渐冷却下来了。但人们印象深刻的是，上海市委书记俞正声对“钓鱼”事件的二度回应。

第一次，俞正声定调说这是“一种制度性措施的错误”，上海执政者“法治意识淡薄”；第二次，俞正声说原因——有些源于执法人员自视“高人一等”的封建意识，有些源于不顾民生的错误的发展观，更多的是制度设计指导思想的偏差和管理的松懈，于是说要使上海成为法治环境最好的地区之一。

这一次引起全国“民怨甚至民愤”的上海“钓鱼”事件，错误的板子打到上海市交通行政执法总队的屁股上，按俞正声的表述，错误在于“有奖举报制度不加限制地使用”，没有从法律的层面上认真地加以审核，评估这种制度会导致什么样的局面，也没有加以很多约束性的条件。结果，“全国交通系统依法行政示范单位”对“法”熟视无睹，逐利而为，自打嘴巴。

异化的“公共责任”

郝劲松，上海“钓鱼”事件中万众瞩目的上海律师。有心人也许还记得，郝劲松曾“亮剑”，去函(信息公开申请函)上海市交通行政执法总队以及18个区县的建设和交通委员会，要求公开近3年查获黑车的罚款收支信息。根据《政府信息公开条例》，各单位在接函后15个工作日内必须依法答复。

在申请函中，连环套式的提问直指要害：“在此时间段，你单位查获非法运营的‘黑车后全部罚没款，上交财政的金额总共有多少?财政返还你单位金额总共有多少?有多少位‘有正义感的社会人士假扮乘客配合你单位查获非法运营的‘黑车?你单位查获非法运营的‘黑车后，奖励配合你单位执法的乘坐‘黑车的‘乘客多少人次?奖励金额总共有多少……”不过，至今没有收到任何答复，郝劲松告知记者。

此前，浦东新区政府召开新闻发布会向社会公众公开道歉时，记者们注意到，“官方回避一年来罚款总额”，对媒体关心的涉案执法人员以及一年来总的罚款金额等问题，浦东新区区长姜樑未予以回应，只表示将通过法律途径解决。事实上，回避之，也就巧妙地回避了公共责任，回避了排山倒海的舆论和公众监督，典型的“大事化小”式政府危机公关手法。

于是，被媒体公开报道和评论的相关数据，仅是大家从《闵行区交通行政执法大队2007～2008年度创建文明单位工作总结》这一文件中查到的数据，在这一年度中，上海闵行区交通行政执法大队“查处非法营运车辆5000多辆，罚没款达到5000多万元”，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。简单推算，上海18区县一年开出罚单总额接近12亿元，数倍于中西部一些贫困县年财政收入。因此，有人追问，“钓鱼执法”的根源会不会是“罚款财政”?

诚如大连海事大学法学院教授王世涛所分析，“钓鱼”事件背后隐藏着一个幽灵——财政激励，呈现出一种畸型的“掠夺式征收”的财政运行模式。根源在于，政府机构的庞大和公务员队伍的泛化，消耗财政资金的数量日益增长，为了化解内部财政消耗的压力，政府只能通过各种手段包括非法或非正常手段，对纳税人进行财政征收，如收费和罚款，数额渐增、名目繁多，即所谓三乱——“乱收费、乱罚款、乱摊派”，但三乱再乱，也有其名目，均在明处，而“钓鱼”事件则是执法部门通过“钩子”使的一个阴招，让公民无辜地面对政府的违法。

事实上，以罚代管，为收罚款而处罚的现象在中国普遍存在，“钓鱼执法”在中国由来已久，特别是在市场经济体制确立之后，这一执法方式在国内屡见不鲜，究其原因，就在于财政体制弊病。

众所周知，有些部门是典型的政府机构，却作为事业单位管理，如交通行政执法部门、路政部门、海事部门等即属此类，结果这些部门通过行政规费自收自支，游离于国家财政体制之外。他们行使公权力，国家财政却不负担其公务支出，“自己动手、丰衣足食”也就成为其不二选择。“很难想象，靠行政规费养活，收费与待遇直接挂钩的部门会不受利益驱使。”王世涛分析道。

为何肩负公共责任的部门到头来异化成公共利益的破坏者，法律的挑衅者，公民权利的侵犯者?上海“钓鱼”事件再次昭示：肩负公共责任者，一旦没有公共财政的支持，也就为“钓鱼执法”准备了竹竿，将利害转嫁给普罗大众。上海“钓鱼”事件是中国“掠夺式”财政征收体制的一个缩影和极端形式。

部门利益的“提款机”

据报道，上海各区县参与“黑车罚款财政”分肥的“钓钩”行情是：在闵行区，“钓钩”每“钓”到一位私家车司机，便可获得300元人民币，“钓头”则提取200元。宝山区给“钓钩”开出的价格也是200元，南汇区250元，奉贤区则是600元。一个成熟的“钓钩”，月收入少则两三千元，多则五六千元。而“钓头”每个月能净赚1万至2万元，一年可达十几万元。

在揭露“黑车罚款”这条利益链上，媒体大都如此浅尝辄止，留给上海市人大代表一个质询的机会。事实上，“黑车罚款财政”演变成上海交通执法部门利益的“提款机”，人们期待人大代表能将其真相大白于天下。

毋庸置疑的是，“钓鱼执法”的真正动力在于能够分享罚没款项。如果是交通执法部门坐收坐支，那就是明显的“小金库”行为。如果是上交给财政，再由财政返还或者部分返还给交通执法部门，那么这部分款项就由应予以治理的“小金库”行为变为合情合理的“小金库”行为了，也就是说由隐蔽变为公开，由不正常变为正常的了。在上海，罚没收入的管理模式从后者。这样，就演变成制度性鼓励罚款的行为，这正是一些权力部门敢于忘乎所以地胡作为乱作为的根源。因而，要革除“钓鱼执法”这样的行政权力上的乱作为胡作为，必须从财政体制改革上着手。

1999年财政部门推行“收支两条线”改革，目的在于杜绝各部门和各事业单位发生私分“非税收入”、设置小金库、支出不合理、各部门收入不平衡等问题，但这样一来，许多应当被清理的不合理的收费和罚款合法化了。再且，各级财政期望这些部门和行政性事业单位为总的财政增加收入或者更多地减轻财政的差额支出负担，实行了“超收奖励、罚款分成”体制。这种“财政激励”体制，大大刺激政府和行政性授权的各机构和公务员想方设法、千方百计、巧立名目、利用强权、大肆敛财的行为，近乎演变成“准税务部门”。

1993年分税制改革至今，从开支来源结构上看，中央与省靠税，市、地靠税、土地和收费，而县乡开支的40％、甚至60％只能靠收费和罚款来维持。因而，基层执法部门作为现行财政体制的压力承受者，肩负的“使命”非常尴尬和无奈。因

此，在“钓鱼”事件引起全国轩然大波之前，上海市闵行区交通行政执法大队才会在自己的年度工作总结中，将“罚款财政”作为一项政绩向上级部门报告，并不觉得自己“法治意识淡薄”，而是沉浸在坐拥一部部门利益的“提款机”的喜悦之中。这是俞正声所谓“一种制度性措施的错误”之要害所在。

上海“钓鱼”事件背后的“黑车罚款财政”，财政部门使用的术语是“罚没收入”，以前财政部门归之为“预算外资金”，后从2003年起启用“非税收入”这一新概念。不管概念怎么变换，这一“黑车罚款”的收支管理非常松散，游离于预算之外，逃避了人大的监督；不仅是人大管不着，就是财政、审计部门的监管也不到位。再加上“非税收入”在地方财政收支平衡、促进经济发展起到了越来越重要的作用，地方财政越来越依赖“非税收入”，地方政府对“钓鱼执法”也就睁一只眼闭一只眼了。

数据显示，如今全国“非税收入”已超1万亿元，绝大部分来源于政府卖地、乱收费和乱罚款。一个公开的秘密是：许多地方政府部门给每个执法人员定下罚款和收费的指标，甚至要签军令状。为了完成征收目标，如果人手不够，在社会中网罗“钩子”顺理成章。在上海的“钓鱼执法”中，民间“钩子”数量在2006年激增，皆因规定举报有奖，查扣黑车每辆次奖励200～500元不等。政府有收入、“钩子”有奖励，一张巨大的执法网便在社会铺开。幸运的是，上海“钓鱼”事件被曝光后，“非税收入”这种不光彩的一面一并被暴晒，警醒国人。

谈及“钓鱼”事件，俞正声提醒上海执政者，在一个开放、透明和信息化的条件下，在全社会法治意识大大增强的情况下，应该重新审视各种执法行为和方式的合法性，并使之合情合理，使各项执法工作更正确、更规范、更细微、更周到。不过，要落实“四更”，就不能让“非税收入”继续缺乏公共责任和行政控制，必须走向预算民主，走向公共预算改革。

唤醒公共预算改革

从上海“钓鱼”事件来看，执法者将提供公共产品的服务作为谋财、谋利的手段，即部门利益的“提款机”，追求自身利益最大化。在政府提供公共服务的公益性与追求自身利益的自利性之间，“钓鱼执法”滑向了后者，迷失了方向。

有学者评论，在一个实行宪政和法治的国家，“非税收入”是一个法外财富概念。这个每年上万亿元人民币的法外财富，对于政府而言，就等于是一个长在脸上的丑陋的赖皮疮，严重地损坏了人民政府的美好形象。它寄生在共和国的原本羸弱而现在正采取各种措施力图强壮起来的肌体上，吮吸着国民的合法财富，致使我们这个共和国长期处于一个亚健康状态。

克服这种体制病，唯有推行公共预算改革。一个透明的钱袋子，一个更加负责任的政府——这是现代公共预算之梦。

不得不承认，“钓鱼执法”为上海交通执法部门带来的进账，对公众而言，至今是一个未知数，而且当地政府拒绝让这个钱袋子透明化，失去了向公众展示“一个更加负责任的政府”的机会。事实上，最令人们愤怒的，就是这种“非公共性”。

专家指出，非税收入所有权属于国家，使用权归政府，管理权在财政，预算权在政府和人大，必须打破非税收入属于“单位资金”和“谁执行、谁所有”的错误观念，实现对所有非税收入的规范化和法治化管理。换言之，今后要将所有政府非税收入列为财政预算收入，打破非税收入部门使用界限，实行财政综合预算，将非税收入分配权集中于政府财政，并将预算案提交人大批准，接受人大监督。

从1999年起，中国将财政改革的重点从收入方面转到支出管理，重构中国的预算体制。诚如中山大学公共预算研究专家马骏教授所言，中国的公共预算体系必须适应这一转变所导致的国家与社会关系的重构，将预算民主纳入预算改革的框架，预算民主是中国预算早晚必须面对的一个最根本的挑战。

“要确保中国的预算体制实现公共责任，需要加强人大的预算监督，由人大从外部对政府预算进行政治控制。”马骏这一观点实际上是许多有识之士的共识，公共责任问题必须真正纳入中国改革议程，“钱袋子”必须受到政治约束和法律约束。以上海“钓鱼”事件为例，如果是在公共预算的体制下，人大在调查后，公布罚款收支信息，揭露其利益链，并将相关责任人暴晒在阳光下，接受舆论和社会公众的监督与问责。

不过，在非预算民主的现行体制下，因为上海市交通执法总队及其18个区县的建设和交通委员会拒绝透露罚款数额和流向，媒体和公众竟一点办法也没有，也没有人大代表或政协委员站出来调查，这些资金就像老虎屁股摸不得，无人追查，继续逍遥自在。因上海“钓鱼”事件引发的舆论风暴，风暴眼依然游离在边沿，没有进入核心地带，依然没有彻底铲除“钓鱼执法”的生存土壤。“钓鱼执法”罚款的资金分配过程，其实也是一个预算过程，实际上就是一个政治过程。这就是为什么必须将革除“钓鱼执法”上升到公共预算改革的高度。

“支出管理”民主化、透明化，也就是推行公共预算改革，增强人大的预算权力，让政府的“钱袋子”接受阳光普照，才不会再发生“老虎屁股摸不得”的故事。上海“钓鱼”事件理应唤醒国人对公共预算改革的关注和推进决心。除了人事任命权之外，人大还有一个非常重要的权力，即预算审查和批准的权力。只有当人大真正控制了政府的预算，人才才能真正控制政府，“一个更加负责任的政府”才会走向中国人的民主生活之中。

对于一个税收国家来说，国家是取“众人之财”做“众人之事”，因此，政府应逐步减少和取消“非税收人”，合法征税，真正走向“税收国家”，并公开政府预算。应该明确，政府所有收入与支出都能够实现公共责任，使政府能将财政收入有效率地配置到民众需要的公共服务，真正做到“取之于民、用之于民”。如果人大能够在执政党的领导下对政府的预算进行实质性的政治控制，那么，人大就能够成为一种制衡力量，就能在一定程度上约束政府在收入吸取过程中的掠夺性行为，减少政府支出中的浪费与腐败。

挥手作别“钓鱼”事件的人们做好推动公共预算改革的准备了吗?