成都实验步入深水区

赵 义

没有基层民主治理，就没有成都城乡统筹改革的成功。成都的改革者提出，不要代民作主，要充分发挥群众的主体作用。这不仅是实践说明的道理，也与改革者的抱负有关系。

2010年2月20日是新年后的上班第一天，成都市召开了一场共有4000多名干部参加的“深入推进农村工作四大基础工程大会”，通过视频系统联系起来的分会场就有10余个。用从2003年开始就担任四川省委常委、成都市委书记李春城的话说，这是一个“一竿子插到底”的会议。

此时，距离成都被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区已经过去两年多，距离成都进行城乡一体化改革已经过去了6年多。近7年来，从四川省委政府到中央及众多部委，无数人在关注和支持着这场改革，这些来自高层的关注和支持赋予了这场改革更多的“标本意义”。经过多年的无间断实践，成都的改革者们形成了一套完整的关于城乡一体化改革的“官方”论述：三个集中(工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中)、六个一体化(城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务、管理体制一体化)、四大基础工程(农村产权制度改革、新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治)。

会议的第一项议程是观看市委派出的暗访组对全市范围内开展“四大基础工程”工作情况的暗访录像。一些地方获得了正面表扬和评价，但不少被调查的地方却被曝光、批评，后者全是直接点名，包括地点和基层官员的名字。随后，市纪委书记通报近期干部处理情况。由于作用发挥不充分、不能胜任现职岗位等原因，多达30多名干部分别被撤职、免职和提醒谈话。

最后，邛崃市油榨乡马岩村党支部书记杨帮华走上了主席台。因为紧张，他的声音有些颤抖，但他所介绍的“马岩村经验”却让许多人都听得很认真。来自基层的创新者在这里受到了礼遇，而获得礼遇的背后，其自身的角色也在基层官民关系变化中随之改变。

“不落实要求，就让你让路”

熟悉成都政治现实的人对这一幕并不陌生。2004年4月19日，市委书记李春城带着10多人随机到基层检查工作。来到金堂县淮口镇时，看到当地环境状况极差，镇党委书记对如何推进城乡一体化、开展旧城改造等问题十分陌生，他对淮口党委进行了严厉批评。很快，金堂县委对淮口党委书记作出了免职的处理决定，免职原因最终被归结为工作“不在状态”。

半个月后的5月12日到16日，短短5天之内，因为相同的理由，成都先后又有15名科级干部被免职或停职，数名干部受到了其他处分。成都的这场“不在状态”运动，被媒体称为“官场大地震”而被广为关注。

对于推动城乡一体化的改革者而言，从改革一开始就面临着如何动员已经习惯了城乡二元结构和思维方式的干部们这一难题。这一难题一直在考验着改革者。李春城关于成都市干部管理的诸多提法也一直在流传：城乡统筹没有局外人；对城乡统筹没有认识、没有办法的干部是不合格的；部门在城乡统筹中找不到位置，这个部门就没有存在的必要；城乡统筹是真正的一把手工程，重大的事情必须出面协调……在城乡统筹中考核干部，这也成为成都市这些年来管理多数干部的一个显著特点。

而在2010年的2月20日这次大会上，李春城表达了对于下一步改革的担心：少数干部中出现了各行其是的苗头。

在此次大会上，李春城再次放下狠话：“不但出了问题要严肃追究责任，而且经过考察，你不胜任现职，不能够落实市委、政府的工作要求，就让你让路。”

成都实验的愿景是美好的：农村经济要素自由流动，农民获得财产性收入；基层群众当家作主；征地规模逐渐减少，由此社会矛盾缓解；城乡和谐发展，大城市摆脱纯粹的“钢筋水泥”，保留田园风光……但改革一开始就面临着两种结局的可能性：实现愿景和改革变质。对于成都实验的所有质疑，核心在于：农民的权利最终落空，或者堕入新的规模经营的经济风险之中。

而改革者非常清楚，一些改革的措施到了具体执行者那里，有时会遇到改革的阻力。农村改革从来就不是单纯的经济改革，涉及农民之间的关系，也涉及政府和农民、干部和农民的关系。长期的二元结构和积累的社会矛盾不仅使很多干部头脑中形成了“二元”思想，也使得官民关系长期处于不健康的状态。比如成都农村产权改革之初，有的农民最初的理解是：官员又来算计我们了?土地流转，事关农民身家大事，更需要改革者约束好干部。

这是一次深刻的利益调整过程。毕竟农村改革需要大量细致、耐心的工作，对干部个人又没有多大好处(以后征地反而麻烦了)；有的可能对于改革的理解出现偏差，比如对于农村土地综合治理和产权改革，主要是对可能产生的土地指标感兴趣；有的可能对于政府下拨给农村用于公共服务的资金，没有发挥好群众的主体议事作用，结果反而是加深了干群矛盾。

因此，在整个改革过程中，人们可以看到，改革者经常借助暗访、随机抽查、要求改革内容让每一个农民通晓等手段，以规避改革被“截留”。也正因为如此，成都城乡统筹改革一直伴随着对于干部队伍或轻或重的整顿行动。

从还债到共享

成都市统筹委一名负责人认为，2004年～2007年城乡一体化改革主要是解决对农民农村的历史欠账问题。第一个就是大量的失地农民。这在全国也是普遍性问题。当时普遍盛行货币化补偿办法，这其实是一种强制性的买卖，低价拿走农村的土地牟取暴利。由此造成了大量的三无(务农无地、上班无岗、低保无份)农民。土地拆迁也成为群体性事件高发的重要诱因。当时成都约有30万失地农民没有社保。成都市经过测算，为这些农民建立社保约需要40亿元。在招商引资压力并未减少的情况下，成都市还是决心依靠市县两级财政10年解决这个问题。

而共享，就是在中国已经进入“工业反哺农业，城市带动乡村”的阶段之后，开始改变城乡差距过大的问题，让城乡老百姓都能分享改革和发展的成果。核心就是农村产权改革，对于农民的土地和房屋的确权。

一个有意思的问题是，地方政府如何--有动力去保护产权?众所周知，改革开放后中国对于产权的保护是行政化的，不是来自于法治。对于农民，改革之初，为了解决温饱问题，给了农民承包权。但国家一直是用多少年不变的契约方式来稳定农民的预期。成都实验中的“长久不变”是怎么来的?

今天成都市有一整套完整的城乡一体化规划。但历史却往往是戏剧性的，绝非事后总结的那样井然有序、有条不紊。实际上，正是在不断尝试中，成都实验才落到了产权改革这个关节点上。

在成都城市化和城乡一体化的过程中，改革者最初认准了+集中的方向。这与成都的具体情况有关系。农民处于特殊的散居状况。改革前，成都自然村落集中20户以上的不到30％。因为地理条件沟壑纵横，

用水很方便，也促进了散居状况。联产承包责任制后农村一直没有规划概念，宅基地选址也没有要求。比如集中居住样板的新津县袁山村总共有371户农家，1008人。以前，所有农家散居在4平方公里的地域内，2007年前，人均年收入只有2160元。由于穷，村民们住的大多都是衰败的老式旧农房。正是因为这样的散居，为农村的基础设施配套带来了极大困难。

成都市官员经常讲到这样一个极端的例子。2004年，住在成都大邑县西岭雪山半山腰的一位农民给市长写信，渴求给他们家装上电灯。成都经济已经高速发展了几十年，竟然还有人家里没能用上电，市长当即要求给予解决。

按照测算，即使用最原始的方法，仅拉条电线到这户农家也要5万元。而这样做后，电的损耗会很大，即便通了电，这户农民也无法承担高昂的电费。而他将来需要的还有水、气甚至光纤，这样一来，将是一个无比庞大的开支。

从理论上讲，工业、土地和人口集中了，分工深化，收入提高。改革者开始用产业集中把农民集中起来，在集中区建学校和医院。但又形成了一个非常微妙的现象：一方面农民勤于到城镇打工，农民有天然进城的愿望，但对于政府推动的集中居住并不像想象中那么热衷。改革者认识到，农村经济要素不市场化，城市化是推不动的。要市场化，那就必须确权。这正是“长久不变”的来由。

走到这一步，改革实际上已经在先行先试的名义下突破了固有的一些框架。这也是成都实验同时也强调“封闭运行”的原因之所在。改革者谨慎把握着其中的界限。

成都方面有人将初期的改革称为“自费改革”。统筹委的一名官员在接受记者采访时，谈到政府在改革中做了哪些财政投入时，经常使用“咬牙”这个词汇。无论是解决历史欠账，还是每个村下拨20万元做公共服务和社会管理，都是如此。这位官员也坦承，单纯给钱的话，今天班子开明一些，就多给一些；如果明天换了一个班子，可能就少给一些。

“自费”某种意义上说是体现了政府的“良知”。国务院总理温家宝2月27日下午3时与广大网友在线交流时曾说：如果说把做大社会财富这个“蛋糕”看作是政府的责任，那么，把社会财富这个“蛋糕”分好，那就是政府的良知。“自费”常常就是良心钱。还债，是良知；切一块蛋糕，让农民享有基本公共服务，也是良知。在成都的采访过程中，就有官员谈到，国家对18亿亩耕地保护红线有着严格的管制办法，但粮食安全是政府的责任，而不是农民的责任，让农民过多承担是没有道理的，更何况农民也没有能力承担。成都市实行耕地保护资金和农民养老挂钩，实际上也是政府出一部分“良心钱”激励农民承担本无力也无责承担的国家任务。

但成都的实验说明，走向真正的共享最终是要触及深层次体制问题：第一是农民农村自身有持续发展的动力；第二是从制度构建上实现社会公平正义；第三是民主权益有效发挥和得到保障。

深水区的悬念

正如成都的改革者所说，现在的改革是为以后打下牢固的基础。在政府主导在全市全面推开四大基础工程的时候，成都实验也进入了深水区。基层民主是否能继续改进官民关系?土地集中后的产业支持是否足够，以便农民能不断分享权益?医疗、教育等城市优质公共资源向乡村倾斜的动力是否能持久?更多的悬念留给了未来。

农民的城市化仍是一个漫长的过程，成都农民的城镇化现在仍集中于县城、重点镇和农村新型社区。其中，数千个农村新型社区是主体。成都实验实际上带来了农村社区的复活。

这个方向和中央政府的努力方向是一致的：新型农村是稳定中国社会的蓄水池。不过，这却部分影响了沿海廉价用工问题，间接带来民工荒，倒逼了社会改革。正如中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文所说：中央l号文件明确提出城镇化要以中小城市、小城镇为重点，是非常符合现在这个阶段实际的，只有通过这种方式，让高度集聚在大城市的产业适当迁往内地，迁往中小城镇，适当转移出去一部分，人也就不必都跑到大城市中来了，在家门口就可以就业。记者在采访中理解到，成都在城乡统筹过程中，也客观上会带来西部劳动力就地消化的结果。

成都的改革者普遍在思考改革的可持续性问题。客观而言，成都的实验有两个大的外部约束条件没有变化，一个是户籍制度，一个是现有的财税制度。这两个外部约束条件决定了，一方面，改革者需要不断强调城乡统筹是一把手工程，不断督促各级一把手出面协调重大问题，保证对乡村倾斜政策的落实。并且是副书记、常务副市长具体牵头，协调各个部门。另一方面，基层干部的角色要发生重大变化。正如改革者所说，“市管干部我们能管，区市县，特别是基层干部应该交给群众去管。”

成都实验能够真正继续下去的动力来自于基层的创新。这有两方面的含义。一方面，和中国过去的改革一样，成都实验采取了试点的办法，在试点中基层进行了创新。比如东岳社区的产权改革，油榨乡马岩村公共服务和社会管理改革，袁山社区集中居住，邛崃市羊安镇汤营村的集体经济，等等。都江堰市柳街镇鹤鸣村等议事会的兴起，也是起源于基层在确权中如何解决各种纠纷的创新。官方称，“村民议事会”是农村产权改革的一个“意外”收获，这个“意外”如今却成了改革最关键的环节。

另一方面，这些试点无不是充分彰显了基层真正自主自治后的活力。正是在统筹改革对农民“还权赋能”(经济学家周其仁语)的过程中，基层民主治理焕发了生机，摆脱了以前单纯的选举争斗，甚至沦为“黑金政治”的劣质状态。可以说，没有基层民主治理，就没有成都城乡统筹改革的成功。成都的改革者提出，不要代民作主，要充分发挥群众的主体作用。记者在采访中的感受是，这绝非讲讲而已。这不仅是实践说明的道理，也与改革者的抱负有关系。

因为，记者了解到，有国内权威的专家曾经力劝改革者不要把改革推向全市，在几个点上做好了就够了。道理也很简单，改革充满风险和各种不可控因素，一旦出现问题，那也将是全市范围的事情。但改革者决心推行“全域成都”的理念。那么多村子，情况千差万别，那么多干部要全部动员起来推进“利益调整”的改革，如果没有基层治理机制的到位，那么改革者的愿景就将沦为一句空话。

历史教训是有过的。以前有的地方也搞过类似农民土地人股的改革，最终由于民主治理机制的缺位，出现了大量的内部人腐败现象，制造了大量矛盾。尤其是土地规模经营和政府投入乡村的资源，如果没有健全的民主治理机制，极可能的后果是，不但不是城乡和谐发展的开始，反而是新一轮基层官民矛盾酝酿、积累然后爆发的周期的开始。

正如成都市委书记李春城提醒下属们说的那样：四大基础工程，既要按照时间计划、要求来干，但又必须保证质量，一定要经得起历史检验，不要今天确了权，明天涉及动田动地就不算数了，你不算数，老百姓也不算数，将来他是要找你算账的。