从瓮安事件看网络环境下的政府危机公关

邱 楷

(1.华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.武汉工程大学，湖北 武汉 430074)

0 引 言

2008年6月28日，贵州瓮安县发生了一起令人震惊的群体性突发事件。当地约200人冲击县公安局、县委、县政府、县财政局、县民政局行政大楼，一度冲击临近的县看守所，整个过程持续近7小时，形成了一起严重的打砸抢烧群体性事件，造成了重大的人身财产损失。事件的起因是瓮安县三中一名叫李树芬的初二女生溺水死亡后其家属不能接受政府公检法部门法医的鉴定报告，邀约百余人打着横幅在瓮安县城游行，最终演变成为上万普通群众卷入其中冲击政府的群体性事件。笔者试图以“瓮安事件”为例，探讨在网络环境下服务型政府应对群体性突发公共事件的公关策略。

1 危机公关是服务型政府的基本职能

随着新公共管理运动的推进，“服务型政府”已成为各国政府建设的目标。2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”的政府建设目标。国际经验表明，当一个国家人均GDP达到1 000美元至4 000美元时，是各类重大突发和危机事件发生的高峰期[1]，目前我国正处于这一关键时期，公共危机时有发生。政府如何预防危机的发生，在危机中展开危机公关，顺利解决危机，提升政府的危机公关能力，保障公共安全，维护经济和社会的可持续发展，塑造政府良好形象，已经成为各级政府必须直面的重大课题。

人类社会存在的社会状态大体来讲有三类：平常状态、危机状态和紧急状态。平常状态即社会运行的常态，政府通过法制保证社会在正常轨道上运行；危机状态是由于利益调整而引起的社会矛盾冲突，政府需要通过危机公关而使社会重新进入平常状态；紧急状态是指由于国内外矛盾的聚集而引起的可能导致国家政权续亡的状态。从政府治理的角度我们通常只讨论前两类社会状态。

人类社会的发展需要一个相对稳定的内外部环境。社会稳定对政府来说是一个刚性要求，政府必须要为社会提供优质的公共服务产品——社会稳定(包括政治、经济、文化等方面的稳定)给公众消费，这是一个服务型政府必须履行的基本职能。但是，没有哪一个政府能够保证提供的服务百分之百地被接受，如果出现了较多的“拒绝买单”的现象，政府就出现了管理危机，政府必须要通过危机公关使社会趋于稳定从而赢得公众的认可。

随着公民知情权的彰显以及网络社会的崛起，面对突发事件的时候，现代政府已很难像以前那样消极躲避、闭口不言或封锁消息，取而代之的是进行积极的危机公关。政府危机公关是政府及其隶属部门和组织的公关活动，是一种行政管理行为，主要指向是公共危机事件[2]，其内容主要是对危机进行预防和处理[3]，目的是使社会恢复到平常状态。政府危机公关是一项系统工程，它包含对危机事前、事中、事后所有方面的管理。

政府危机公关是服务型政府的基本职能，可以从以下四个方面来理解：

1.1 政府的特殊地位决定它是应对危机的重要主体

政府是公众的代言人，也是社会利益的代理人，在制度机制的建立、法律法规的制定与修改、应对危机政策导向方面，具有其他社会主体不具备的特殊地位，政府能够以国家强制力为后盾调动方方面面的力量应对危机。另外，危机管理具有公共性的特点，解决突发事件需要多种因素共同配合，需要建立对话沟通机制，只有政府才能够有效履行危机管理的责任。

1.2 危机公关是政府日常管理职能的重要组成部分

危机局势对社会稳定构成直接的威胁，危机事件的处理是对政府组织的管理能力和效力的全面考察与综合鉴定，是衡量和反映政府统治力量的重要方面。它不仅是政府的一项战略任务，同时也是政府日常管理的重要组成部分。如果政府不能够有效地防范和控制危机的发生，那么，政府将失去社会发展的基础条件，甚至会危及到政府统治权力本身。现代服务型政府应正视危机，采取有效措施使危机状态回复到平常状态。加强危机公关，尽可能降低不确定性所带来的各种风险，为社会和公众提供稳定的环境应当是现代政府的重要职能之一。

1.3 危机公关是一种典型的公共产品，必须及时提供

由于危机事件造成的危机状态构成了对现有社会平常状态的威胁，不仅使公众和社会蒙受极大的损失，而且还会使政府的形象和声誉受到严重的损害，直接影响着社会的稳定。各级政府为社会公共生活提供的公共产品和服务，为公众进行社会、经济、政治活动提供保障和创造条件等，这一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利[4]。因此，危机公关也几乎成了每一个政府必须具备的职能以及必须提供的公共产品。

1.4 危机公关是服务型政府完善其服务职能的重要途径

国家之间政治上最重要的区别，不在于政府的形式，而在于政府的水平[5]。危机公关无疑为提高政府的治理水平提供了良机。危机本身是一把双刃剑，它既能把事件推向危险境地，造成灾难性事件的发生，使社会状态向紧急状态过渡，同时又能迫使政府检讨自己并修正错误。政府通过危机公关可以获得完善其服务职能的机会，推动其管理制度的创新，平衡各方面利益关系，提高服务水平，使社会状态重新回到平常状态。

2 网络环境下舆论传播的特点

随着网络影响范围的日益扩大，以网络为基础的媒体传播形式在引导社会舆论方面作用日渐彰显。网络时代舆论传播具有的以下特点，应当引起各级政府的高度重视。

2.1 受众广

截至2008年底，我国网民规模达到2.98亿人，普及率达到22.6%，超过全球平均水平，我国网民规模依然保持快速增长之势。我国的网站数(包括在境内接入和境外接入)达到287.8万个，网页总数超过160亿个，较2007年增长90%[6]。我国网民显著特点是年轻化、知识化、个性化，他们关注社会事件并发表评论，形成了网络舆论的主体。

2.2 形式多

网络上进行信息交流的形式有很多，如：电子邮件、即时通信、BBS和博客等。2008年电子邮件使用率为56.8%，即时通信的使用率75.3%，目前在我国2.98亿网民中，拥有博客的网民比例达到54.3%，用户规模为1.62亿人[6]。网民还可通过搜索引擎来寻找自己感兴趣的事件，可以在公共空间尽情表达自己对时事的观点和看法，嬉笑怒骂无所不能。

2.3 传播快

一个网民发表自己的意见和观点，只需要点一下鼠标；一个网上稿件被另一家网站选用只需点三下鼠标。国内外门户网站都有24小时即时扫描搜索的软件，一有吸引眼球的新闻便立即转载进其新闻页面。所以，一则信息刊出一分钟后就可被转载，再过一分钟就有可能在社区引发讨论，再过几分钟就有可能在网上被传得铺天盖地。目前，我国手机上网网民规模达到1.17亿人。随着3G时代的到来，手机上网会有更快速的发展，即时通信、图铃下载等都可以在手机上网中方便地实现，这些都加快了信息的传播。

2.4 互动性强

与报纸等传统平面媒体不同，网络媒体是立体媒体，它能够将活生生的画面展现在网民眼前，使人有身临其境的“真实感”，它将传统媒体与受众的传播关系转变为双向或多向互动的传播关系，网民可以在线多方交流信息。另一方面，网络新闻在表现形式上实现了多媒体整合运作，表现力与感染力更为突出，网络媒体已经进入主流媒体的行列。一旦有重大事件发生，网络就以各种方式上表现出来。

2.5 认同度高

据调查，大多数网民对互联网作为信息渠道和交往工具的认可度较高(见表1)，互联网作为生活助手的价值也逐渐显现。大多数网民已将网络看成是获取信息的“信息渠道”和“交往工具”，通过网络关注社会事件的也占了相当的比例[6]。而较少网民认为，网络时代自己“更孤单”，这就说明多数网民对网络的认同度较高，人们已习惯于在互联网上浏览新闻和寻找问题的答案，把互联网作为交往工具认识朋友和加强朋友间的联系。

表1 网民对生活形态语句的总体认同度 %

3 网络环境下政府危机公关策略

“瓮安事件”给我们提供了很好的危机公关案例。如何做好突发事件社会舆论的引导，牢牢掌握舆论导向的主动权，做好网络环境下的危机公关，是值得各级政府认真总结和思考的重大课题。对以构建服务型政府为目标的我国政府而言，要做到以下四点：

(1)加强服务型政府构建，以获取公众的信任

全心全意为人民服务是我党的宗旨，执政为民也是我党的一贯追求。但是不可否认的是，近些年来由于一些地方干部片面追求经济增长，管理方式简单粗暴，疏远了与人民的联系，导致干群关系紧张，致使党和政府在人民群众中的信任度下降。作为与人民群众直接接触的地方政府，瓮安县政府并没意识到自己平时的工作失误已致使其在群众心中满意度低、公信力差，也没有试图运用各种手段来改善其在群众心中的形象。李树芬案件发生后，当地政府本可以在6月28日前的六天里妥善解决，但其不作为的态度却使事件发展到不可控的态势。正如贵州省委书记、省人大常委会主任石宗源在“瓮安事件”阶段性处置情况汇报会上指出的那样，“这起事件看似偶然，实属必然，是迟早都会发生的”[7]。

“瓮安事件”告诉我们，必须加强服务型政府的构建，获取人民群众的信任，提高政府的公信力。服务型政府是以公众的需要为核心价值追求，要求转变政府治理观念和模式，切实解决人民群众的实际问题，走群众路线，从群众中来，到群众中去。真正代表人民掌好权、用好权，努力使政府成为以民为本、为人民服务的政府，使公众对政府有信心，从而形成稳定的社会基础。

在服务型政府构建的前提下，政府还应努力建立健全可靠的信息公开渠道，建立公共信息咨询体系来回应公众的疑问。因为公众基于对政府的信任而对危机真相的来源渠道同样认可，这也是公众对政府信任的延续。这样，当危机来临时，公众不会再迷信内部消息，不会受流言的蛊惑，会理性地选择通过正式渠道接受信息，从而避免社会恐慌的发生。

(2)建立网络舆情监控体系，及时有效地获取信息，做到防患于未然

虽然危机事件具有不可预知性，但是政府可以通过各种媒体尤其是网络媒体及时发现危机的苗头，借助媒体进行舆论引导，根据实际情况采取有效措施，力争把潜在危机消灭在萌芽状态之中，或者将危机的影响控制到最低限度。加强网络舆情监控体系建设，要从信息源头进行监控。网络监察部门要密切跟踪网上舆情动态，既要及时搜集社会公平、腐败问题等容易引发公众舆论的具有前瞻性的信息，更要从“网上”抓“网下”，通过网上的议论洞察舆论的新走向，进而掌握网下社会各群体关注热点的变化。

加强网络舆情监控体系建设，要求加强网络舆情分析工作。各级政府应建立舆情研判制度，定期对网上重大舆情进行研判，特别是要对重点网站后台监控系统过滤掉的有害信息进行分析，掌握更具动态、深层次的舆情。

加强网络舆情监控体系建设，要切实增强政府有关部门间信息的交流与沟通。政府在互联网信息安全管理方面的监督、协作机制建设，既要各负其责、各司其职，又要整体联动、齐抓共管，实现政府对互联网信息阵地的有效控制。要加强网站信息的备案管理，加强和各接入服务单位、信息服务单位、网站的日常联系，加大法制宣传和安全审核。重视网民虚拟身份收集工作，及时掌握网络活跃分子动向，力争掌握网络信息的主动权。

(3)危机发生后，政府应及时准确地发布信息，对网络舆论进行引导与正面回应，以获取公众的支持

英国著名危机公关专家迈克尔·里杰斯特认为，对传播的有效管理如同处理危机本身一样重要。毕竟，外界对危机的看法依赖于他们所收到的信息[8]。信息不对称是政府与公众之间关系的突出特点，如果政府在公共危机发生后不能及时提供信息或者提供的信息不能满足人们的需要，人们就会通过其它非正式渠道寻找信息，这样谣言或虚假信息的产生和传播就不可避免。“瓮安事件”在近一周的时间里，当地政府和有关部门对各种传闻充耳不闻，也没有正面澄清，而是任其流传，使得公众没有正式的途径来获取公共危机相关信息，对流言产生没有正式的渠道核实，只能根据经验对信息做出判断。

根据新闻传播学“沉默的螺旋”理论，占支配地位的或日益得到支持的意见就会愈加得势，另一方则越来越失去支持的声音。一方表述而另一方沉默的倾向便开始了一个螺旋过程，这个过程会不断把一种意见确立为主要意见。如果这个过程有大众媒介参与，螺旋往往形成得更快、也更明显。因而，网络环境中流言会被急剧放大，形成强大的负面舆论，将给危机处理造成极大的障碍。

在危机状态下，社会秩序失稳，公众的心理承受能力较低，对事态的猜测很容易使他们怀疑政府政策的公信力，影响他们对政府行为的信任和支持。为尽快争取民众的支持和恢复政府的公信力，危机管理者必须言行一致，用事实真相说明谣言的破坏作用和谣言传播者的不良用心，并用自己的行动证明管理主体所传播的准确性[9]。

因此，在危机爆发时政府要及时利用网络传播真实的信息，通过政府门户网站，利用网络新闻、电子公告、网络论坛等形式及时、准确地发布有关危机的最新、最真实的消息，以此占领舆论的制高点，形成占支配地位的意见。通过来自政府及时发布的权威信息，使流言不攻自破，从而使人心得到稳定，帮助公众正确认识危机事件及其危害程度。通过对公众进行正确的引导，掌握危机处理的主动权，提高公众对政府的信任度，为政府解决危机营造良好的公众环境。

(4)危机过后，政府应利用网络舆论反思危机，加强公众危机教育，提升政府服务能力

公共危机得到有效控制后，政府应尽快恢复社会正常的生产生活秩序，恢复各个机构的正常运行，对危机中受害的公众进行援助，妥善安排他们的生活，避免造成危机后的社会动荡。要努力做好受害群体的心理抚慰和精神救援工作，真正体现政府以人为本的理念。政府应树立法治政府的形象，完善问责制，追究危机事件的相关责任人的责任。如果公共危机的发生与政府的监测、预警、预防措施不到位直接相关，政府也应为此承担相应的责任。相应地，上述工作政府都可以通过网络及时公开，使社会动荡的余波得以迅速消减。

危机过后，政府应立即认真调查公共危机的起因、经过以及公共危机造成的危害，并进行认真总结和反思，要找到危机产生的根源并尽快予以消除。对政府而言，每一次公共危机都折射出原有危机管理体制中存在的种种问题，必须加以修正和改进。因此，对于已发生的公共危机，应当认真反思和总结经验教训，改进工作，最大限度地杜绝和减少类似危机的再次发生。同时，把公共危机过程中积累的经验当成重塑政府的机遇，实现政府管理能力新的提升，达到变“危”为“机”的目的。

公共危机的平息并不意味着公共危机管理流程的结束，政府要继续对危机进行监控，预防危机死灰复燃或出现新危机。同时，政府应该利用网络平台易沟通交流的特点在网络上进行引导性讨论，让网民们对危机有一个全面的认识，正确分析舆论和传播信息。通过对网民的理性教育，引导公众理性思考，提高他们的认识水平，增强他们对政府的信心，逐步培养公众的公民素质。危机过后，公众会对政府的危机处理工作形成自己的意见，其中不乏非常有价值的信息。政府可以收集来自公众的意见并进行统一管理，从中总结出危机公关的成绩与不足。在网络时代政府通过整合和利用一切相关资源，使网络媒体与传统媒体有效互动配合运用，从而与公众充分、及时、有效地沟通和交流，引导和控制舆论，提高传播的公信力[10]。

政府危机公关具有重要的理论和实践意义。“瓮安事件”给我们提供了一个鲜活的案例，各级政府应当加强对它的研究，建立健全包括危机预防、处置等在内的危机公关机制。可以想见的是，随着我国服务型政府建设的不断推进，随着网络管理的不断规范，随着网民理性的不断增强，政府在今后的危机公关中将会更加从容和自信。

参考文献:

[1]李文良．我国政府职能转变问题报告[R]．北京:中国发展出版社，2003.

[2]周静．大众传播在政府危机公关中的运用[J]．求是，2006(Ⅱ)：24.

[3]周安华，苗晋平.公共关系：理论、实务与技巧[M]．北京：中国人民大学出版社，2007.

[4]洛克．政府论:下篇[M]．北京：商务印书馆，2005：80.

[5]塞缪尔·亨廷顿．变化社会中的政治秩序[M]．上海：上海译文出版社，1989：1．

[6]中国互联网络信息中心．第23次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL]．(2009-01-12)[2009-05-22].http://www.cnnic.net.cn/html/Dir/2009/01/12/5447.htm.

[7]万群.贵州省委召开瓮安“6·28”事件阶段性处置情况汇报会[EB/OL]．(2008-07-04)[2009-05-22].http://society.people.com.cn/GB/8217/7473096.html.

[8]Fortner R．International communication[M]．Beijing：China Publishing Company，2000：187．

[9]薛澜，张强，钟开斌．危机管理——转型期中国面临的挑战[M]．清华大学出版社，2003：125.

[10]贾玲，刘昊．我国电子政务组织的网络沟通现状分析[J]．重庆工学院学报，2006(3)：46．