浦东新改革故事

贺海峰

与南汇区合并后的“大浦东”正在综合配套改革之路上艰难地爬坡过坎,同时也在寻找着新一轮突破的方向,积蓄着下一波进发的力量。

2010年是浦东新区开发开放20年,也是综合配套改革试点启动5周年。不过,与天津滨海、成渝、深圳等地的高歌猛进形成鲜明对照的是,最早开始这项试点的浦东新区,反而呈现闹中取静之势。

7月下旬,当记者带着疑惑赶到黄浦江东畔时,当地的官员、学者十分肯定地说:“5年来,浦东综合配套改革试点的成果其实非常之多。”仅2010年,浦东就一揽子推出33个重点改革事项,涉及到经济、政治、社会等方方面面。

但是,浦东的改革之路走得并不平坦。当初设计的一些改革政策,有的早已推向全国,有的却已无果而终。与其他后续的综改试验区不同,浦东已涉入改革深水区,其所面临的困惑与挑战、机遇与竞争,或许更能精准地应和着这个国家革故鼎新的节拍。

豁然开朗的腾挪空间

2005年初,在高速攀升15年之后,浦东工业总产值一度零增长。这种经济上的喘息,让政界、学界都异常担忧。

喘息来自于土地等资源要素的刚性制约。彼时,浦东的土地价格、商务成本之高,令人惊讶。更为致命的是,浦东4个国家级开发区甚至即将面临无地可用的境地。经济发展动能在现有体制范围内已发挥到接近极限。这意味着每向前跨出一小步,都有可能落在体制的红线之外。

在产业结构上摆脱对投资的依赖、着力发展现代服务业,是当时浦东的最大心结。时任浦东新区区委书记杜家毫说:“浦东的土地上不能都摆满工厂。”焦急的新区政府,向国家发改委等部门打了报告,申请更多的功能性政策,并试图在更大的范围、更广的领域先行先试。

与此同时,我国改革已经处于攻坚阶段,一系列深层次问题也逐渐暴露。如地区间经济发展不平衡、国债余额偏大、人民币汇率面临一定压力等。因此,经济的进一步发展亟需体制上的创新、突破来配合。

2005年6月21日,国务院常务会议批准上海浦东率先进行综合配套改革试点。

“如果说经济特区是改革开放的产物,引领了中国从计划经济向市场经济转型的历史性变革,那么设立国家综合配套改革试验区的目的就是为科学发展破题。”国家发改委体改司司长孔泾源一语中的。

中央对浦东综合配套改革试点采取的是“三不”政策(不给资金、不给项目、不给优惠政策)。浦东新区改革与发展研究院秘书长杨周彝形象地比喻说,优惠政策就好比直接给粮食,而试点赋予的则是“生产自主权”。“这是比资金、项目、优惠政策更重要的特权。”

据不完全统计,截至目前,已有23家中央部委在浦东进行了各种各样的试点。在中央政府主导资源配置的大背景下,浦东原本逼仄的腾挪空间,变得日益开阔。

国际中心城市之梦

“抓紧浦东开发,不要动摇,一直到建成。”这块矗立在浦东陆家嘴核心区域的标语,是小平同志对浦东开发的殷切希望,也寄寓着浦东打造国际中心城市的激情梦想。

而在这个梦想中,金融是重中之重。浦东的目标很明确:在可见的将来,以陆家嘴金融城为中心,浦东的每一个微小金融波动都将层层引发从上海到长三角、从中国到亚洲乃至全球金融业的震动。

2005年以来,央行第二总部落户浦东;中国金融期货交易所在浦东成立,成为内地首家金融衍生品交易所;金属锌、黄金期货等金融新产品陆续推出;外汇“九条”措施试行;华安基金管理公司获批作为国内首家基金公司进行QDII基金试点;全国第一个金融审判庭设立……在综合配套改革试点的大旗下,浦东金融创新屡获突破。

但是,浦东也面临着前所未有的竞争与挑战。譬如,在建设私募股权基金基地方面,天津滨海已有“先行先试”之势;而在离岸金融市场创新方面,深圳又有很强的市场竞争力。

私募股权基金连接上市公司和投资资金双向资源,且在目前的国际资本市场扮演着越来越重要的角色。如果说投资银行是资本市场的皇冠,那么私募股权基金就是皇冠上的明珠。“浦东私募基金太少了。”在2008年上海市“两会”上,市委书记俞正声脱口而出。很快,浦东将此列入综合配套改革三年行动计划(2008-2010)。

同年3月,OTC(非上市股份公司股权交易市场)获准落户滨海。另据国务院相关文件,“在金融企业、金融业务、金融市场和金融开放等方面的重大改革,原则上安排在天津滨海新区先行先试”。

对此,浦东新区金融服务局局长助理孙伟认为,当一个地区的金融改革处于初期,它很可能通过一个产品或政策的突破营造亮点;但当改革进入深水区,体系、体制的建立与完善就成了更艰难、更重要的东西。海外投资者更看重区域整体的投资生态环境,比如法制环境、政府服务环境以及舒适的宜居环境。相比之下,浦东显然更胜一筹。

真正困扰浦东综合改革试点的是,在上海的银行机构多为各家银行的分行,如果给分行另开优惠政策,必须经过总行方面的批准。“市场准入要符合国际惯例,但是在国内又受限于总行一分行的管理模式。所以很难在分行先开优惠政策。如果上海分行先开优惠政策,其他分行也要政策,总行就很难办。”知情人士透露。

而法律法规的突破就更加困难。比如金融产品创新,在发达市场经济国家中管制较少,而在我国则涉及到央行、银监会、证监会、保监会、发改委等各个部门,必须由国务院出面协调。

似乎是要给浦东这列高速动车组加注新的燃料,2009年4月,国务院常务会议批准上海建设国际金融和航运中心,浦东将成为核心功能区。同时,中央又批准上海市南汇区并入浦东新区,浦东的区域面积整整扩大了一倍。加之2010年世博會的强力带动,浦东国际中心城市之梦看来并不遥远。

“戴着钢盔顶住压力”

早在浦东新区成立之初,开拓者们便为浦东勾勒了“小政府、大社会”的公共治理模式。

当时,新区管委会机关的编制仅为800名。机构设置则采用现代政府的“大部委”格局,如经济委员会一个机构就涵盖了经委、外经贸委、外资委、协作办、商委等多家管理机构的职能。整个浦东新区仅设13个职能局,与上海其他区县相比,机构减少一半,相当于国际上同等区域的政府机构设置。

这样的“集成”机构在后来的运作中遇到了不少麻烦。有的“大部”为了与市级机构更好地衔接,不得不刻印多枚公章,以便在不同文件上使用。在浦东新区局长们中间,有一个流行词:“换频道”。因为他们一个局长往往对接市政府几个部门,有时一天之内要向几个部门领导汇报,报告内容、对话方式、言语风格都要进行相应调整。

而这种“上下不对口”的模式,也曾给浦东带来不小压力。

比如,原区委书记杜家毫上任不久,市里有些部门就曾找他商量,“我这个部

门在浦东新区还没有‘脚,你看是不是先把部门建起来?”国务院领导态度坚决:“浦东要戴着钢盔顶住。市里各个部门来找你,要你设立新的部门,你就是要顶住,不设。”最终,浦东顶住了来自方方面面的巨大压力。

“转变政府职能很大程度上是一种自我改革。”杜家毫说,相对来看,浦东过去的改革更多是要政策,更多是“改”别人。但现在则要“改”自己。

在具体操作时,浦东碰到不少阻力。“一问要不要(推进政府改革),大家都举手说要。但是,一涉及到具体部门,比如取消某项审批权,或者转移某一项政府职能给社会,阻力就很大了。”

2008年,浦东启动第四轮行政审批制度改革。目前,浦东行政审批事项从724项减少到200项左右,改革率超过70%。

改革异常艰难。毕竟,上海曾被一位美国记者描述为“一块遍布图章的土地”?甫东综改办一位官员感慨:“一家一家谈判,一项一项减掉,很难的,这是一个非常痛苦的过程。”

经过四轮行政审批改革,现在要“砍”的项目,几乎都是密切涉及利益分配的问题。浦东必须在主管部门那里获得充分的理解与支持。在浦东的街道上,道路指示牌与浦西相比,字体稍大、尺寸稍大。就连这一很少为人注意的细节,竟然也经过多方多次的协调争取。

浦东新区一位官员嘲叹:“下改上不改,我们只会越来越累。”尽管是带着铁镣跳舞,但浦东的改革还要坚持下去。

民间组织的顽强生长

对于“小政府、大社会”,社会学家邓伟志曾经质疑:“‘小政府、大社会,我们已经讲了20多年,为什么有些地方的政府机构总是小不了,臃肿庞大?无非是因为社会不大。说‘政府职能转移,请问:受体是谁?往哪里转移?没有社会组织承担岂能转移!”

其实,浦东“大社会”的探索,一刻也没有停歇过。

这里,曾诞生中国第一个民间社工组织——乐群社工服务社,以及第一个市民会馆——罗山市民会馆。2005年,浦东新区政府出台《关于促进社会事业发展的财政扶持意见》,确定了以政府购買服务为支持社会公益事业组织发展的重要方式。

2006年1月,更有意义的事件产生。国内第一个社会公益组织孵化器——上海浦东非营利组织发展中心注册成立。首批项目“多背一公斤”,借助驴友向山区孩子赠送书籍、文具;致力于社区公共健康的“上海新途社区健康促进社”,也在这里孵化出壳。2007年,浦东新区政府向非营利公益组织购买服务额度达到60万元。

目前,在各种政策的扶持下,浦东已经培育了600家民间组织。浦东新区民政局局长顾云豪并不为这个数字感到自豪:“如果能发育5000家,那就差不多,现在这些还不算什么。”

问题是绝大多数民间组织资金拮据、社会资源匮乏,而境外基金会的支持又受到诸多限制。“起步容易发展难,总是长不大”。如何破解这一难题,无疑需要非凡的政治智慧和高超的平衡技巧。

2007年,国务院总理温家宝来到浦东,特别视察了一座名为“市民中心”的建筑。当随行人员提醒他启程时,他意犹未尽地说:“我还没有看够呢。”

作为浦东综合配套改革的产物,市民中心集合了379个与市民息息相关的办事项目,各委办局在中心平台设立了140多条专线,志在成为“听政议政中心、社会组织服务中心、社会交往中心、市民交流互动中心、市民文化展示中心和公共服务中心”。

“胆子要更大一点”

作为上海的一个行政区,浦东的改革很容易受到各方面的制约。

比如街道退出招商,将精力集中于公共服务,公共支出按照实际需要编制预算,纳入功能区域统一编制预算并得到保障。然而,有人认为功能区域的设置违宪,也有人认为增加了行政成本。对此,浦东深感“如履薄冰、战战兢兢”。

2008年,浦东新区综合配套改革试点领导小组成立。市长韩正语重心长:“无论如何,你们要解放思想,有问题,我是领导小组组长,我来承担,但关键是你们要突破。胆子要更大一点。”

改革之难,可以想见。浦东的改革,既要为浦东、为上海争取更大的发展动力,更要为全国其他地区提供更具可复制性的样本。更难的是,改革越往后推,积累的矛盾越严重,难度越大,解决起来就越棘手。

“机遇的丧失,将是不可原谅的。”韩正疾呼。