河航运“进行曲”：航运：不该遗忘的江河之利

本刊记者 徐 华

河航运“进行曲”：航运：不该遗忘的江河之利

本刊记者 徐 华

舟楫之利遭遇弱化

“如今的大渡河，已不是红军当年飞夺卢定桥时水流湍急的磅礴景象了，在枯水期，大坝下游有时河床裸露，别说是通航了，人涉水而过也不成问题，此情此景若是当年，想必应该是三军过后尽开颜的。然而，今天面对着江河的断流断航，心情却无比沉重。”海事专家刘德洪对于我国江河遭受的严重破坏痛心疾首。在他担任全国政协委员之时，曾多次递交提案，从严格控制过度开发水电的角度，呼吁挽救江河生命。

然而，伴随着这种呼吁，西南水电站的“大跃进”不但没有完结，反而进入了如火如荼的疯狂开发阶段。据刘德洪介绍，几十年来，我国水电建设遍地开花，几乎是“下一级库尾接着上一级大坝”，江河变成了一个个“平湖”。这种过度开发利用水利资源不仅会使其过早枯竭，而且会打破生态平衡，影响环境。如今，多年前专家学者“有水皆污，有河皆枯”的忧虑在一步步变成现实，挽救江河生命迫在眉睫。

各种水利设施建设不仅严重影响着江河生命力，同时，也使千百年来穿梭于江河之上的船只寸步难行。交通运输部水运科学研究院高级研究员苏国萃介绍说：“碍航闸坝将河流拦腰截断，从根本上破坏了内河航运的整体性和连续性，使其失去了长距离、连续运输的低成本优势。据统计，截至2008年，全国通航河流已建有枢纽4400多座，其中建有船闸和升船机等过航设施的仅860多座，人为中断航道近4万公里，占可通航里程的25%以上。”

秦汉时代，兴修水利集合水运、供水、防洪、灌溉和景观一体，力争获得多方面效益。如今，航运、发电、防洪、灌溉等一系列依托江河来实现的功能，如可以有效利用，并实现相互促进，同样能够打开水资源综合利用的多赢局面。例如，通航河流上建设水利枢纽，在实现防洪、发电功能的同时，也形成了优良的库区航道，同步建设通航设施则可贯通枢纽上下游航道，发挥库区深水航道和河流的整体航运效益，从而最大限度地发挥水资源综合利用效益。然而，目前枢纽发电按市场化经营，枢纽船闸是公益设施，枢纽企业逐利与航运提供公共服务两者价值取向不同，加之缺乏相应的监管机制，在水资源开发利用中，不同程度地存在着追求发电效益、航运利益保护不够等问题。过船设施建设和营运的投入往往被视为额外负担，积极性不高。

目前，在很多水利枢纽建设过程中，通航设施都面临着缓建或不建的境遇。其实，“缓建”已成为“不建”的代名词。有些地方在建设水利设施的同期并没有考虑通航问题，而是采取预留缓建的办法应付。乌江是贵州通江达海的水路主通道，是长江右岸的一条大支流，属于国家水运“两纵三横”主通道建设的范畴。目前，乌江干流先后开工建设了7座水电枢纽，可是，在建的水电站中，只有构皮滩水电站有过船建筑物设计方案，其他均无过船设施。而构皮滩水电站的过船设计方案，也被列为预留场地，不与水电站同步建设。

苏国萃指出，通航设施在水力枢纽的建设中，经常会遭遇到不建、缓建、少建的情况。部分水利水电枢纽建有通航设施，但建设标准低、通过能力小，无法满足航运需求，如红水河岩滩枢纽建设了250吨升船机，不适应规划通航500吨级船舶的要求。枢纽运行过程中，“重发电、轻通航”，主要是枯水期不放水造成碍航和断航；为了增加发电用水量，压缩维护费用，减少过船设施的开启次数，有些枢纽几天甚至几十天才开一次闸，极大地降低了航运生产的时效性、可靠性。

内河航运的复兴之路

随着内河航运的经济性和环保性被逐渐受到重视，内河航运正在迎来复兴的春天。然而，长期的弱势地位，以及水电站鸠占鹊巢的发展模式，内河航运“春风又绿江南岸”并不是朝夕之事。内河航运的复兴之路，需要从政策、体制、资金、法律等多方面展开。

首先是要从制定长远规划着手。苏国萃介绍，在广西长洲水电站建设之初，只根据当时西江的通航情况规划了通航设施，而当大坝建成之时，通航设施已经满负荷运转了，如今已经不能满足航运的需要，阻船现象严重。同样，长江三峡大坝的船货翻坝量很大。当务之急是要针对不同河流出台一个全流域综合规划，并赋予其更高的法律地位，对水资源综合利用进行统筹安排。专家指出，全流域的综合规划，将从流域的生态承载力出发，突破地区和部门之间的障碍，综合考虑流域内自然资源的合理开发与保护、主要产业的发展政策与布局原则，科学地协调上下游、左右岸在资源利用和产业布局方面的关系，实现保护与发展的“共赢”。在航运与发电两者之间，协调发展，在水库的选址和设计规划方面兼顾航运与发电的长远效益，以达到双赢。

其次是加强中央集中管理。目前，水资源管理的“九龙治水”格局，表面上集中了众多部门的力量，但事实上由于不同部门、不同地方对水资源功能需求不同、发展目标不同，容易产生水资源开发中合力不足、协调难度大等问题，并不能达到“团结治水”的目的，客观上反而鼓励了各地区、各职能部门从局部利益、单一目标出发，对水资源的某些功能进行“分而治之”。目前，在水资源综合利用中，内河航运处于弱势地位，一旦产生枢纽障碍、断航问题，协调解决难度极大。如广西大化水电开发中未同步建通航设施，使红水河断航达30年之久；右江百色电站2006年已蓄水发电，但至今未建通航设施，虽经国家发改委多次组织协调，相关各方取得了一致意见，但具体实施中，各项工作进度难以落实，通航目标无法按期实现。

刘德洪建议立即停止各省对新的水库建设项目的审批，将水库建设的审批权集中到中央，制定和实施更加严格的审批制度并采取有效的监督机制。同时，集中精力对现有水库进行调查，对“病危”水库，加紧进行修补，必要时进行销毁或报废处理。而对于新建设的水库，管理部门要对坝高进行限制，并严格要求筑坝、设置船舶通航船闸、解决水生物回游和环保问题同时进行。此外，加强对新能源、替代能源的利用，推广核能与风能的开发利用，对此，需要相关部门在政策上给予支持。

同时，进一步拓宽建设资金筹集渠道。内河水运设施建设资金不足是制约我国内河航运发展的一个重要因素。 “九五”以来全社会内河建设共完成投资1065亿元，而同期公路完成投资55095亿元，铁路完成投资约21998亿元。近年来，中央财政对内河航道建设投资有所增加，但在交通基础设施投资中的比例却在下降，由1996年前的3%，下降到目前不足2%。苏国萃建议说，在中央层面，增加中央财政资金对内河航运建设、维护的投入，起码要高于公路和铁路，因为前些年我们的欠账太多；扩大内河航运建设专项资金规模；建立预算内基本建设资金。充分发挥地方政府的作用，加大地方财政投入力度。同时，调动全社会积极性，吸引社会资本发展内河航运，构建内河航运建设和发展稳定的资金渠道。我们希望航电结合，以电养航，以陆补水滚动发展，实现航电共赢。这种新模式对内河航运事业的发展极为有利，但需要有统一的高层机构来协调。

另外，加快完善法律保障体系刻不容缓。与其他运输方式相比，国家为保护和促进交通基础设施发展，先后颁布了《铁路法》、《公路法》、《港口法》、《民用航空法》，而航道保护和发展的法律基础相对薄弱，致使内河运输在五种运输方式中发展滞后，优势不能发挥。目前航道管理法规主要有1987年国务院发布的《航道管理条例》以及交通部发布的《航道管理条例实施细则》，20多年过去，许多规定已不适应新形势的要求，导致航道建设、管理困难重重。

在水资源综合利用保护方面，国家先后发布了《水法》、《防洪法》、《渔业法》、《海域使用管理法》等，但这些涉水法律中航道保护的力度不够，有些对发电和养殖等有利的方面恰恰会危害航道。《航运管理条例》的规定层次和力度都不够，使水运发展需求在水资源综合利用中处于弱势，缺乏法律保护。我国航道保护工作面临严峻的形势。为此，应尽快出台《航道法》，为内河航运发展保驾护航。交通运输部自2000年起先后完成两次《航道法》送审稿的上报工作。今年1月《航运法》已被正式列入国务院法制办2010年工作计划，我们期盼《航运法》尽早出台。

欧美内河航运发展启示

繁忙的美国密西西比河与跨越欧洲多国而依然优美畅通的莱茵河，成为世界内河航运开发的经典之作。美国与欧洲对内河建设重视有加，经过了近百年的建设与整治，取得了非同凡响的社会效益和经济效益。纵观其发展轨迹，不难发现，其立足长远的规划思路起到了至关重要的作用。而其中，对于内河的管理体制，以及庞大建设资金的筹措对百废待兴的我国内河航运有着更为深远的借鉴意义。

管理体制。机构健全，具有较为合理的综合性运输管理体制是内河航运发达国家的重要特征。在我国备受多头治水格局困扰的情况下，不妨借鉴这些国家的管理经验，以及机构设立的模式。

美国涉及航道航运管理的机构有三个：一是联邦运输部，统一管理包括航运在内的五种运输方式，部内设航运管理局，负责造船及营运补贴，扶植美国航运业与相关企业；主持航运市场研究工作，掌握航运市场动态和预测航运业的发展；与企业合作进行技术和营运管理的研究工作。二是成立于1824年的陆军工程兵团，1938年通过《防洪法》得到了全国内河水系有关的防洪、航运、发电、环保、供水、水上娱乐等方面规划、建设及管理的授权。由于国会通过的有关法律要求陆军工程兵团严格遵循水资源综合利用原则，同时，其直属国防部，不存在利益驱动，在规划制定及河流开发时，能按既定目标和原则，兼顾多方利益，力求水资源综合利用效益最优。陆军工程兵团在制定航道治理五年计划及年度计划时，必须向国会报告并接受国会检查。陆军工程兵团下设38个分局，年预算50亿美元，雇员25000人（几乎全是非军人编制），管理范围包括：建造了13675公里的防洪堤，管理着689座大坝、275座船闸、41000多公里的航道航运建设与维护，对美国水资源综合利用功勋卓著。三是海岸警备队，是美国五大武装力量之一，水上安全管理是其重要职责，经费由政府预算中支出，综合、统一的水上安全管理体制，促进了内河航运的发展。

欧盟成立了欧洲交通运输委员会，负责制定欧洲航道及船型的统一分级，推动各国实施一系列运河工程，使航道布局更趋合理，把原本互不相通的莱茵河、塞纳河、罗讷河、多瑙河等水系沟通成统一的内河航道网。

德国成立了交通建设与城市发展部，部内设有联邦航道建设管理局；按区域又下设了7个航道航运管理局，15000名雇员根据《联邦德国航道法》授权，统一管理全德境内航道的安全、规划、建设等事宜。

法国的公共工程住宅国土规划与运输部设有内河航运管理局，专司全境内河航道建设、维护管理。按水系进行管理，大的通航河流由国家级机构管理，小航道由省级以下航道管理机构负责。特别是为了协调水资源综合管理，成立了四部参加的水资源管理委员会，负责制定江河治理的大政方针和调解各部门矛盾。

荷兰的航运业由运输、公共工程和水管理部负责管理，货运总司负责全境的航道航运管理。荷兰水上安全有三支执法队伍：一是国家交通监察，二是荷兰航监，三是水上警察。他们职责明确，分工协作，设备先进，人员充足，形成了一个强有力的水路运输行政执法体系。

资金来源。社会重视，政府负责，为航运发展提供了充分保障。德国政府一直认为航道应由政府承担建设与维护责任，尤其是开挖运河航道更是由政府负责规划、投资、建设与管理；法国为了治理罗纳河而成立的国家罗纳河公司，其建设资金全由国家提供且无需偿还，保证了经费来源。欧洲各国明确政府在航运航道方面的三个共同职能：一是基础设施建设；二是不同运输方式的转换；三是运输法律法规的制定与监督执行。同时，采取了免收船舶燃油税、加收汽车税等经济政策，保护航运的开发和发展。

美国对航运航道基础设施的建设，在主要依靠各级政府预算拨款的同时，注意多渠道融资，如利用银行贷款或信托基金、征集与水路运输有关的税费、发行建设债券和股票以及利用私人投资等，其中船用柴油征收一定比例的建设基金，有效地解决了资金的筹措问题。目前，美国内河航运高度发达，但其对航道建设与维护的投资依然维持较高水平，每年约8亿美元。

航道建设和维护疏浚大部分已经实行市场化运作，美国陆军工程兵只保留12艘较小规模挖泥船队作为应急所需。陆军工程兵在工程招投标和工程质量监督方面，对承包商业绩进行严格的评估和管理，按照联邦政府采购法规，陆军工程兵在航道工程实际完成合同后，对承包商的业绩从工程质量、工程完成时间性、管理效率、劳动力达标程度和安全达标程度五个方面进行业绩评估。陆军工程兵中央电子数据库保存了承包商业绩评估历史资料，工程兵在选择和签订承包商前，通过该数据库对承包商过去的业绩进行查询，如果发现承包商业绩不佳，即使合同报价最低，也会拒绝签订合同。这种业绩使用评估制度对加强我国水运工程管理有一定的借鉴作用。

● The forgotten river shipping

Despite the call for controlling excessive development of hydroelectricity and for saving the life of rivers, the“Great Leap” development of the power stations in southwest China has not stopped but entered a stage of frenzy development. All kinds of water conservancy facilities under construction not only severely affect the river vitality, but become obstacles hindering the shipping activities that have run through hundreds of years in the rivers. As Su Guozui senior researcher with the Water Transportation Institute said, the dam and the locks cut off the rivers, fundamentally intersecting the integrity and continuity of inland shipping and making it lose the advantage of long distance, low cost and continuous transportation.According to statistics,by 2008, there weremore than 4100 water conservancy facilities built over navigable rivers across the country, among which only some 800 such facilities have locks and ship lifting devices. Nearly 40,000 kilometers of shipping routes were artif i cially interrupted, which takes up 25%of the navigable mileage.

● The road for revival of inland shipping

As inland shipping economy and environmental protection is being fully understood, inland shipping is welcoming a spring for revival. However, the longstanding feeble position can not be changed in just one day. The road to revive inland shipping needs to start from the aspects of policy, system, capital and law.

● Long-term planning

It is imperative to unveil an integrated plan for the mainstreams of all rivers and grant them with higher legal status. A holistic arrangement needs to be made for conservation of water resources and eco protection aiming at realizing a coordinated development of resources, population and environment.

● Centralized management

Presently, water resources management is so much decentralized. Liu Dehong suggested immediately stopping the right of provincial governments in approving the construction of new reservoir projects.The approval right should be controlled by the central authorities. A stricter approval system should be established and implemented and

an effective supervisory mechanism should brought in place.

● Diversif i ed capital investment

Insufficient fund in the construction of inland shipping facilities is an important factor to restrict the development of inland shipping. Su Guozui suggested, the central government should increase fi nancial investment in inland shipping construction and maintenance and at the same time, mobilize and attract social capital into developing inland shipping in order to create a reliable fund channel for inland shipping construction and development. We put forward a viewpoint, i.e., combining hydropower generation and shipping, use hydropower generation to support shipping, make them develop side by side and realize the win-win development of shipping and power generation. This new mode is favorable for inland shipping development, but needs a high level body to coordinate.

● Legal guarantee is in urgent need

In terms of comprehensive water resources utilization and protection, the Shipping Management Regulations are not sufficient in management levels and degrees,which make shipping development demand sitting at a feeble status in the comprehensive utilization of water resources and lack of legal protection. The protection for inland navigation routes of our country faces a serious situation. Therefore, the “law of navigation routes” should be launched as quickly as possible to provide protection and guarantee for inland shipping development.

● Draw lessons

The management system and the measures for raising large construction fund from countries with advanced inland shipping should be used a reference for us.

● Management system

The primary standard for judging whether a country has advanced inland shipping is that it has complete functions,reasonable and comprehensive shipping management system. Their common practice is to have management organizations with unified and clear functions, for instance, the Army Corps of Engineers of United States founded in 1824, the Transport Commission of European Union, the Federal Waterway Construction Bureau of Germany, Freight Enterprise of the Netherlands, etc.

● Funding sources

Responsible society and government are important in providing full guarantee to shipping development. In USA, the fundamental construction of shipping and waterways mainly rely on the budget

and fund appropriated by governments at different levels. Meanwhile, they pay attention to multi-channel fi nancing, such as bank loans or trust fund, taxation on shipping, issuance of bonds and stocks as well as use of private investment, which effectively solve the money raising problems. Now, inland shipping in USA is highly developed, but investment in waterway construction and maintenance remains at high level, about 800 million US dollars every year.

The Advantage of River Shipping should not be Forgotten

Reporter Xu Hua